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*20166000093921*

 

Al contestar por favor cite estos datos:

 

Radicado No.: 20166000093921

 

Fecha: 03/05/2016 09:22:23 a.m.

 

Bogotá D.C.

 

REF: REMUNERACIÓN. - Reconocimiento y pago del subsidio de movilización a personeros. RAD 20162060080952 del 17 de Marzo de 2016.

 

En atención a la comunicación de la referencia, me permito dar respuesta a la misma en los siguientes términos:

 

PLANTEAMIENTO JURÍDICO:

 

1.- ¿Es viable el reconocimiento y pago del subsidio de movilización a favor de los personeros de que trata el artículo 36 de la Ley 1551 de 2012?

 

2.- ¿Qué entidad es la responsable del reconocimiento y pago de dicho subsidio?

 

FUENTES FORMALES Y ANÁLISIS:

 

Con el fin de de dar respuesta a su planteamiento jurídico, es preciso atender lo preceptuado en la Ley 1551 de 2012 y en concepto del Consejo de Estado.

 

La Ley 1551 del 6 de julio de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” Establece:

 

 “ARTÍCULO 36. En los municipios de categoría tercera, cuarta, quinta y sexta, cada personero municipal al inicio de su periodo y por una sola vez, tendrá derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por la Nación, para garantizar la movilización del personero.” (Subraya fuera de texto)

 

De acuerdo con lo dispuesto en la anterior norma, se consagra a favor de los personeros de los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, el derecho a un subsidio de seis (6) meses de salarios mínimos al inicio de su período y por una sola vez, a cargo de la nación, para garantizarles su movilización.

Ahora bien, este Departamento Administrativo elevó consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, donde se preguntó:

 

¿Los personeros municipales de los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías posesionados antes de la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012 tienen derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales otorgado por la Nación, para garantizar su movilización, o solamente lo tienen quienes se posesionen con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012?

 

El Consejo de Estado, mediante concepto con radicación número: 11001-03-06000-2013-00423-00(2174), del dos (2) de Octubre de 2014, Consejero Ponente Dr. Germán Alberto Bula Escobar, en respuesta a la consulta elevada, señaló:

 

“C. Inconstitucionalidad del subsidio consagrado por la ley

 

La Sala llama la atención sobre algunas situaciones que implican la inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley 1551 de 2012, de forzoso análisis para la entidad consultante y el Gobierno Nacional en general:

 

1. Incumplimiento del principio de consecutividad:

 

En el primer acápite de este concepto se precisó que en lo atinente al subsidio para garantizar la movilización de los personeros, fue solo hasta el informe de ponencia para segundo debate en el Senado de la República que se propuso su creación para todos los personeros y así fue aprobado por la plenaria de la corporación.

 

Finalmente, las comisiones de conciliadores adoptaron el texto aprobado en el Senado, pero limitaron el subsidio a los personeros de municipios de tercera a sexta categorías.

 

La situación descrita hace imperativo remitirse al artículo 157 de la Constitución Política según el cual para la aprobación de proyectos de ley son necesarias su discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras.

 

De allí surge el llamado principio de consecutividad, también conocido como la regla de los cuatro debates, que según la jurisprudencia constitucional “obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.”¹

 

Este principio, ha dicho la Corte Constitucional, tiene una relación inescindible con el principio de identidad flexible que impone que las diferentes materias que conforman una iniciativa sean conocidas por las instancias legislativas para garantizar la deliberación democrática en cada una de las etapas.

 

En la Sentencia C-490 de 2011 la Corte explica:

 

“(…) el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite. Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo. En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones”

 

De conformidad con las reglas jurisprudenciales que permiten verificar si existió unidad temática en la discusión y aprobación del tantas veces mencionado subsidio para la movilización de los personeros, esta Sala anota que se trató de un tema autónomo, nuevo y separable, sin relación con las materias debatidas en las comisiones y en la plenaria de la Cámara de Representantes, comoquiera que tanto en la iniciativa como en los debates anteriores al segundo debate en el Senado solo se preveía aumentar las funciones de los personeros en aras de velar por el goce efectivo de los derechos de las personas y nada se trató en particular acerca de la provisión de recursos físicos, tecnológicos, humanos o económicos adicionales para el cumplimiento de sus labores.

 

(…)

 

D. La excepción de inconstitucionalidad

 

Se parte de la premisa de que es menester garantizar en todo momento que el contenido y fuerza obligatoria de la Constitución no sean alterados por normas de inferior categoría.

 

De allí la existencia del principio de supremacía constitucional que implica que toda actuación que se adelante dentro del Estado de Derecho está sometida al orden jurídico y específicamente a la Constitución, la cual sirve de sustento de dicho orden. “La Constitución no sólo es norma, sino la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior”, de donde se sigue también su aplicación directa.

 

El mencionado principio también supone que la Constitución establece el sistema de fuentes del derecho y, por lo mismo, es la norma normarum “…En aquellos sistemas con constituciones escritas, siempre puede establecerse una distinción entre la norma constitucional y la legislación ordinaria; y luego entre la legislación y las normas dictadas en ejecución de la misma; pudiendo decirse que las normas que integran el ordenamiento jurídico siempre se organizan deliberada o espontáneamente en forma jerárquica, de manera que existen normas en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas de nivel inferior…”

 

Ha dicho esta Sala que consecuencia inevitable de la aplicación directa de la Constitución como norma de normas, es la hipótesis prevista en el artículo 4 Superior en el sentido de que ante la existencia de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es la denominada excepción de inconstitucionalidad. La excepción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de una situación de incompatibilidad visible e indiscutible entre una norma Constitucional y una de inferior jerarquía, que obliga a preferir la primera en razón de su carácter fundante de todo el ordenamiento jurídico.

 

Al respecto, ha señalado la Corte Constitucional: “En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe (…)”.

 

Esta exigencia se explica porque como ha dicho el mismo tribunal, la excepción de inconstitucionalidad, que busca preservar la supremacía de la norma superior, implica a su vez el sacrificio de otros principios constitucionales, como la presunción de constitucionalidad de la que gozan las leyes y demás normas del ordenamiento jurídico y del deber de obedecimiento de unas y otras por parte de todas las autoridades (arts. 6 y 121 C.P); por tanto, su invocación requiere argumentos de plena evidencia de incompatibilidad que justifiquen sin asomo de duda la necesidad de apartarse en un caso concreto de normas de inferior jerarquía a la Constitución.

 

Ahora bien, ha dicho esta Sala que evidenciada la incompatibilidad, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad se convierte en un deber y no una simple posibilidad discrecional del operador jurídico.

 

III. LA SALA RESPONDE:

 

¿Los personeros municipales de los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías posesionados antes de la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012 tienen derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales otorgado por la Nación, para garantizar su movilización, o solamente lo tienen quienes se posesionen con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1551 de 2012?

 

La inconstitucionalidad de la norma hace innecesario dar respuesta a la pregunta.

 

En efecto, es evidente que la creación del subsidio para la movilización de los personeros consagrada en el artículo 36 de la Ley 1551 de 2012 no contó con la iniciativa del Gobierno Nacional y en su aprobación en el Congreso se vulneró el principio de consecutividad.”

 

De acuerdo con el concepto de Consejo de Estado, el artículo que señala a favor de los personeros municipales de un auxilio económico para movilización no surtió los debates que la Constitución Política exige para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República, vulnerando el principio de consecutividad.

 

CONCLUSIÓN

 

De acuerdo con lo expuesto, es viable concluir que como quiera que el Consejo de Estado conceptuó como inconstitucional el trámite dado en el Legislativo que derivó en la expedición del artículo 36 de la Ley 1551 de 2012, se considera que no es viable el reconocimiento y pago del subsidio de movilización allí previsto a favor de los personeros municipales.

 

Para mayor información respecto de las normas de administración de los empleados del sector público; así como las inhabilidades e incompatibilidades aplicables a los mismos, me permito indicar que en el link http://www.funcionpublica.gov.co/eva/es/gestor-normativo podrá encontrar conceptos relacionados con el tema, que han sido emitidos por esta Dirección Jurídica.

 

El anterior concepto se emite en los términos establecidos en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Cordialmente,

 

JOSE FERNANDO CEBALLOS ARROYAVE

 

Director Jurídico (E)

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

Corte Constitucional. Sentencia C-194 de 2013

 

Harold Herreño/ Mónica Herrera/GCJ-601

600.4.8