FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 65 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 69 / LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 3

En el caso de autos se tiene que para efectos de suprimir el Departamento de Estudios Jurídicos al que pertenecía la actora, se conformó una comisión designada por el Consejo Académico con el fin de analizar en el marco de viabilidad académica y financiera las condiciones para adscribir el citado Departamento a una facultad, tal como lo ordenó el Acuerdo 003 de 1999. El estudio se fundamentó en un previo análisis de sus antecedentes y generalidades, con una descripción de la situación actual bajo estadísticas técnicas, administrativas y operativas, tuvo en cuenta además la situación financiera de la dependencia y constató que a 31 de diciembre de 1999, el Departamento de Estudios Jurídicos tenía una deuda por más de $26.000.000. También concluyó que el citado Departamento no reunía las condiciones necesarias para conformar un núcleo académico que pueda configurar una dependencia de esas características, entre otras razones por la alta actividad académico – administrativa de los profesores del Departamento que le impedían realizar labores investigativas. Lo anterior demuestra que la fase previa del proceso de supresión del Departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad del Valle estuvo alejada de análisis particulares y parcializados que pudieran demostrar un fin diferente al mejoramiento del servicio educativo al interior de la institución universitaria.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 003 DE 1999

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora, contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Maribel Lagos Enriquez, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó de esta jurisdicción que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 473 del 23 de marzo de 2001, por medio de la cual se le desvinculó de la Universidad y 1096 del 5 de julio de 2001 que confirmó la anterior decisión. Así mismo pidió la nulidad del Acuerdo 011 del 27 de septiembre de 2000.

Como restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, sin solución de continuidad; que se condene a la demandada al pago de todos los salarios con sus respectivos ajustes legales, bonificaciones, primas y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta el reintegro y que se ordene cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibídem.

Relató que desde septiembre de 1995 laboraba en el Instituto de Altos Estudios Jurídicos y Relaciones Internacionales en la Universidad del Valle, hasta que dicha dependencia fue suprimida mediante el Acuerdo 003 del 14 de agosto de 1998, que además creó el Departamento de Estudios Jurídicos.

Explicó que la Vicerrectora Académica envió al Consejo Superior una lista para reubicar al personal docente del desaparecido instituto para que se desempeñaran en la Unidad Académica de Estudios Jurídicos y Políticos y posteriormente la Rectoría de la Universidad ordenó adscribir provisionalmente a dichos docentes a la Unidad de Estudios Jurídicos.

Refirió que el Acuerdo 003 de 1999 del Consejo Superior de la Universidad del Valle creó el Departamento de Estudios Jurídicos y ordenó al Consejo Académico que adscribiera dicho Departamento a una de las facultades de la Universidad.

Aseguró que el Consejo Académico no cumplió con tal cometido sino que procedió a evaluar el trabajo adelantado por el referido Departamento, para lo cual nombró una comisión ad-hoc que concluyó por establecer que el Departamento de Estudios Jurídicos no reunía las condiciones para adelantar proyectos académicos sostenibles y por ende recomendó su supresión.

Manifestó que pese a que el Consejo Académico autorizó al Vicerrector académico para que las Unidades Académicas les asignaran cargas laborales a los profesores del suprimido Departamento, no hubo criterios claros para ordenar los traslados de los docentes a otras unidades, ni una labor de reincorporación ni se establecieron los mecanismos idóneos para lograr reubicarlos; razón por la cual se produjo su desvinculación del servicio, la cual se materializó con la expedición de las Resoluciones acusadas.

Como disposiciones violadas citó los artículos 13, 29 y 41 de la Constitución Política; 1° y 2° de la Ley 443 de 1998; y los Acuerdos 004 de 1996 o Estatuto General de la Universidad del Valle y 006 del 8 de noviembre de 1995, Estatuto del Profesor de la Universidad del Valle.

Al desarrollar el concepto de violación explicó que la supresión del Departamento de Estudios Jurídicos al cual pertenecía se llevó a cabo sin la observancia de los requisitos que para tal efecto contiene la Ley 443 de 1998 y los Estatutos Generales y de Profesores de la Universidad. Así mismo alegó que la Resolución por medio de la cual se le desvinculó del servicio está fundada en actos administrativos creados y viciados de errores tanto de hecho como de derecho, como quiera que una vez fundado el Departamento de Estudios Jurídicos se facultó al Consejo Académico para que lo adscribiera a una de las facultades y no, como en efecto lo hizo, para que propusiera su supresión.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, denegó las pretensiones de la demanda, (fls. 730 a 748).

Manifestó que el Consejo Superior de la Universidad tiene la competencia para realizar cualquier reforma estructural de la misma y que al no estar establecido en una ley el procedimiento para tal fin, la misma adquiere un carácter discrecional que debe ser adecuada a los fines que le sirven de causa.

Con base en lo anterior, consideró que el proceso de supresión contó con un estudio de la comisión conformada por el Consejo Académico que denota una labor juiciosa y minuciosa en la decisión de suprimir el Departamento de Estudios Jurídicos, contrario a la arbitrariedad y a las razones ajenas al buen servicio que pregona la actora. Para sustentar lo anterior trascribe apartes de los testimonios recepcionados, así como de los informes rendidos por peritos designados para analizar el proceso de supresión.

Por último aclaró que las normas sobre carrera administrativa contempladas en la Ley 443 de 1998, no son aplicables al caso de autos de conformidad con el artículo 3° ibídem.

La parte actora interpuso recurso de apelación insistiendo en que su desvinculación de la Universidad estuvo precedida de irregularidades que a la larga vician la decisión administrativa enjuiciada en este contencioso, como es que no se tuvo en cuenta en el caso de autos la supresión anormal que a través del Acuerdo 003 de 1998 se hizo del Instituto de Altos Estudios jurídicos del cual hacia parte, pues de conformidad con el Acuerdo 002 de 1992 que creó dicho Instituto su liquidación procedía con la aprobación de las tres cuartas partes de los miembros de la Junta Directiva, situación que no ocurrió.

De igual manera, afirma que el Consejo Superior de la Universidad del Valle, a través del mismo Acuerdo 003 de 1998, creó la nueva Unidad Académica de Estudios Jurídicos y delegó en el Consejo Académico que asignara a una facultad la Unidad creada, que la organizara académica y administrativamente y estableciera su misión y objetivos, pero contrario a lo ordenado por el máximo órgano de la Universidad, el Consejo mediante Acuerdo 11 de 2000, procedió a suprimirlo, lo que a la larga trajo consigo su retiro del servicio de la institución educativa como quiera que en virtud de la supresión del otrora Instituto de Estudios Jurídicos, fue reubicada en el Departamento que el Acuerdo demandado suprimió.

Por último indicó que para la época de los hechos se encontraba inscrita en carrera administrativa, por lo que se le debió dar aplicación a la ley general de carrera administrativa que regula el tema de supresiones de cargos de empleados escalafonados.

El Procurador Segundo delegado ante el Consejo de Estado, al emitir su concepto, solicitó que la sentencia materia de apelación sea confirmada.

Luego de analizar las normas que rigen la carrera administrativa en Colombia y de trascribir apartes de las disposiciones que regulan los procesos de supresión de cargos de empleados escalafonados, concluyó que en el caso de autos se cumplieron todas las exigencias legales para proceder con la supresión de la dependencia a la que pertenecía la actora, pues para el efecto se realizaron informes, estudios y recomendaciones que hacían viable la supresión del Departamento de Estudios Jurídicos dentro de la estructura administrativa de la Universidad del Valle.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes,

En primer lugar debe precisar la Sala, como lo ha dicho la Sección reiteradamente, que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda.

Como quiera que la parte actora aduce en el recurso de apelación la irregularidad en el proceso de supresión del Departamento de Estudios Jurídicos al cual venía prestando sus servicios y el desconocimiento de sus derechos de carrera al momento de su retiro de la institución educativa, la Sala procederá a efectuar el estudio de estos puntos, teniendo en cuenta que fueron sobre los cuales alegó la demandante en la sustentación del recurso.

La irregularidad que plantea la parte actora respecto del proceso de supresión de la dependencia a la cual venía adscrita en la Universidad del Valle deviene de la expedición del Acuerdo 003 de 1998 que suprimió el Instituto de Estudios Jurídicos y creó el Departamento cuya supresión se estudia, pues a su juicio el Acuerdo 003 no podía suprimir el Instituto porque para ello se necesitaba la aprobación de las ¾ partes de los miembros de la Junta del referido Instituto, situación que no ocurrió, por lo que considera que al no haberse respetado tal procedimiento por el Consejo Superior, los demás actos que de él se deriven son ilegales.

Al respecto habrá que decir que ni el acto que estableció la forma en que se suprimiría el Instituto de Estudios Jurídicos ni el Acuerdo 003 de 1998, que suprimió el mentado Instituto y creó la Unidad Académica de Estudios Jurídicos, luego denominada Departamento de Estudios Jurídicos mediante Acuerdo 003 de 1999, fueron demandados en el presente asunto como para que se pueda ejercer control de legalidad sobre dichas actuaciones administrativas.

Para la Sala no hay duda de la imperiosa necesidad de la cita de los actos que se someten a su consideración por así ordenarlo el numeral 2 del artículo 137, pues siendo la demanda el marco que delimita la decisión del sentenciador es sobre ello que versa la contención.

Y ello no tiene discusión cuando se pretende cuestionar la legalidad de actos administrativos, pues dada la presunción de legalidad que los ampara, es precisamente al censor a quien compete determinar no sólo las razones por las cuales estima que el acto quiebra el ordenamiento jurídico, sino las disposiciones de este que estima conculcadas; no resulta lógico entonces que sin hacer mención alguna en el libelo introductorio de ciertos actos administrativos el fallador tenga que entrar a inquirir su presunta ilegalidad, menos aún si sobre ellos no se ha puesto en aviso a la parte pasiva de la contienda, habida cuenta que los mismos no han sido parte del contenido de la demanda.

En ese orden, la Sala procederá a analizar el proceso de supresión del Departamento de Estudios Jurídicos, para lo cual se remitirá al estudio de los actos demandados, a saber: Acuerdo 011 de 27 de septiembre de 2000 "Por el cual se suprime el Departamento de Estudios Jurídicos" y las Resoluciones 473 y 1096 de 2001, que desvincularon del cargo de docente de la Universidad del Valle a la demandante.

Considera la parte actora que la supresión del Departamento de Estudios Jurídicos al cual pertenecía, se llevó a cabo sin la observancia de los requisitos que para tal efecto contiene la Ley 443 de 1998; sin embargo, desconoce que tal normativa no le es aplicable al personal docente de las universidades públicas de conformidad con el artículo 3°¹ y en razón al estudio de constitucionalidad que sobre el hizo la Corte, donde se dijo que el artículo 3 de la Ley 443 de 1998 es constitucional, pero únicamente en cuanto se refiere a las instituciones de educación superior que no tengan la naturaleza de universidades estatales u oficiales conforme a la ley.

En efecto, en dicha providencia se dijo:

"(…) Obsérvese que la propia Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", establece la distinción entre "universidades estatales u oficiales" y otras "instituciones de Educación Superior" (artículo 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, como quiera que a los entes educativos que "no tengan el carácter de universidad" según lo previsto en dicha ley, se les asigna la categoría jurídica de "establecimientos públicos".

Dada esa diversidad en la naturaleza jurídica, se explica luego que las demás disposiciones del título III de la citada Ley 30 de 1992 se ocupen, de manera específica de desarrollar lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son "universidades estatales u oficiales", régimen que resulta distinto al tratarse de las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, como queda claramente dispuesto en el artículo 80 de la misma ley, en el cual se prescribe que el régimen del personal docente y administrativo de estas, será el "establecido en el estatuto general y reglamentos respectivos".

Así las cosas, en virtud de lo preceptuado por el artículo 69 de la Constitución Política ha de concluirse entonces que el artículo 3 de la Ley 443 de 1998, que define el campo de aplicación de las normas sobre la carrera administrativa a que dicha ley hace referencia, resulta inaplicable en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades, pues sobre el particular se impone el respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que establezca la ley al dictar las normas del "régimen especial para las universidades del Estado", conforme al inciso segundo del citado artículo 69 de la Carta.

Ahora bien. Como quiera que además de las universidades oficiales o estatales existen otras "instituciones de educación superior", es claro que a estas últimas no se extiende la autonomía universitaria que se garantiza por el artículo 69 de la Carta, razón esta por la cual la conclusión inexorable es que con relación a ellas podrá el legislador establecer normas específicas, teniendo en cuenta para el efecto su naturaleza jurídica"

Conforme a lo anteriormente explicado, para la Sala es claro lo referente a la autonomía predicable de las universidades en materia de administración de personal, entendiendo que en sus Estatutos tendrán que estar los procedimientos que se deben llevar a cabo para casos de reestructuración administrativa; por tanto, a ellos se remitirá la Sala para el estudio sometido a su consideración.

El Acuerdo 004 expedido por el Consejo Superior de la Universidad del Valle, "Por el cual se modifica el Estatuto General de la Universidad del Valle", vigente al momento del retiro de la actora, establece que los Departamentos hacen parte de la estructura orgánica de la Universidad (artículo 13). Así mismo, determina la organización central y su gobierno disponiendo en su artículo 15 que el Consejo Superior es el máximo organismo de dirección y gobierno de la universidad.

Como funciones permanentes del máximo órgano universitario están:

"a. Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional que sirvan de marco de referencia para la creación de planes y programas académicos en la Universidad.

b. Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.

c. (…)

o. (…)

r. Aprobar y expedir, con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, la planta de personal de la Institución.

s. Reglamentar este Estatuto (Lo destacado está fuera del texto original)

Por su parte el Consejo Académico, como máxima autoridad académica de la Universidad tiene las siguientes funciones:

"a. Aprobar y revisar los planes de desarrollo académico de la Universidad con base en las políticas y objetivos que le tracen el Consejo Superior y los Estatutos.

b. Estudiar y aprobar la estructura curricular de los programas de docencia que ofrezca la Universidad y recomendar al Consejo Superior su creación o supresión.

c. Tomar decisiones sobre todo lo relativo al desarrollo académico de la Universidad, en los aspectos de docencia, de investigación, de extensión y de bienestar universitario.

(…)

t Las demás que le asignen las leyes y las disposiciones del Consejo Superior.

Según se tiene de las disposiciones trascritas, el Consejo Superior tiene la facultad de "Expedir los marcos normativos para la creación y funcionamiento de las Escuelas, Departamentos…" y el Consejo académico la de "Aprobar y revisar los planes de desarrollo académico de la Universidad con base en las políticas y objetivos que le tracen el Consejo Superior y los Estatutos" así como la de tomar decisiones sobre lo relativo al desarrollo académico en los aspectos de docencia, investigación etc..

Las anteriores facultades se compadecen con lo dispuesto por los artículos 65 y 69 de la Ley 30 de 1992, en cuanto le asignan, en su orden, al Consejo Superior de las Universidades Estatales la función de definir la organización académica, administrativa y financiera de la institución (letra b) y al Consejo Académico la de decidir sobre el desarrollo académico de la institución en lo relativo a docencia, especialmente en cuanto se refiere a programas académicos, a investigación, extensión y bienestar universitario (letra a).

Como se advierte, existe un trabajo mancomunado y armónico entre el Consejo Superior y el Consejo Académico de la Universidad, cuando se trata del desarrollo de la labor académica, por ello, resulta viable que para suprimir una dependencia como la del Departamento de Estudios Jurídicos no sólo esté presente la voluntad de quien lo crea –Consejo Superior- sino también de otras autoridades como el Consejo Académico, que como se vio es quien vela por el adecuado desarrollo académico de la institución educativa.

Es más, si se tiene en cuenta que el Acuerdo 003 de 1999, que modificó el 003 de 1998 en el sentido de darle el status de Departamento al centro de estudios jurídicos, determinó en su artículo 3° que dicho Departamento sería adscrito por el Consejo Académico a una de las facultades de la Universidad, también pudo fungir el Consejo de la Facultad a la que se adscribiría para que esta sugiriera al Consejo Superior la "(…) creación, modificación y supresión de las unidades académicas – administrativas y los programas que componen la Facultad" (artículo 5° letra e del Acuerdo 004 de 1996).

Si bien es cierto que el Consejo Superior de la Universidad tiene la facultad legal y estatutaria para modificar la estructura organizacional de la universidad, también lo es que en este caso los estatutos de la misma permiten que varias autoridades sugieran, analicen y orienten al Consejo Superior para que la decisión final de suprimir el Departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad pueda estar lo más exenta de una decisión arbitraria.

En el caso de autos se tiene que para efectos de suprimir el Departamento de Estudios Jurídicos al que pertenecía la actora, se conformó una comisión designada por el Consejo Académico con el fin de analizar en el marco de viabilidad académica y financiera las condiciones para adscribir el citado Departamento a una facultad, tal como lo ordenó el Acuerdo 003 de 1999.

Sus conclusiones llevaron a recomendar, de manera general, la supresión del referido Departamento, la opción de vincular a la planta docente a los profesores del Departamento y que los compromisos que venía cumpliendo el Departamento los asumieran las dependencias académicas que optaron por la vinculación de los profesores del Departamento de Estudios Jurídicos.

El estudio se fundamentó en un previo análisis de sus antecedentes y generalidades, con una descripción de la situación actual bajo estadísticas técnicas, administrativas y operativas, tuvo en cuenta además la situación financiera de la dependencia y constató que a 31 de diciembre de 1999, el Departamento de Estudios Jurídicos tenía una deuda por más de $26.000.000. También concluyó que el citado Departamento no reunía las condiciones necesarias para conformar un núcleo académico que pueda configurar una dependencia de esas características, entre otras razones por la alta actividad académico – administrativa de los profesores del Departamento que le impedían realizar labores investigativas.

Lo anterior demuestra que la fase previa del proceso de supresión del Departamento de Estudios Jurídicos de la Universidad del Valle estuvo alejada de análisis particulares y parcializados que pudieran demostrar un fin diferente al mejoramiento del servicio educativo al interior de la institución universitaria.

En ese orden, y según lo hasta aquí expuesto, se puede decir sin duda alguna que el Acuerdo 011, que suprimió el Departamento en el que venía prestando los servicios la actora, guarda armonía con las previsiones establecidas en los estatutos de la universidad, en cuanto se conjugaron varias autoridades para efectos de que el Consejo Superior tomara una decisión adecuada a los fines de la norma que la autoriza y encaminada a la mejor prestación del servicio de educación.

Para finalizar se dirá que una vez suprimido el Departamento en cuestión se procedió a la reubicación del personal que allí prestaba sus servicios, tal como se infiere del oficio de 1° de noviembre de 2000 (fl. 47) donde el vicerrector académico les informaba las pautas, parámetros y plazos que debían atender para aspirar a una reubicación. Así mismo se encuentra un memorando suscrito por el mismo funcionario donde les enlistaba a los Decanos y Directores los profesores que podían ser trasladados en virtud del proceso de supresión del Departamento de Estudios Jurídicos (fl. 52).

No obstante lo anterior, la actora no pudo ser reubicada en otro cargo docente, sin que ello denote al rompe una arbitrariedad por parte de las directivas de la Universidad o que existieran razones ajenas al buen servicio en la decisión plasmada en las Resoluciones demandadas, por el contrario, tales actitudes denotan la intención de la Universidad de mantener al personal del extinto Departamento de Estudios Jurídicos en la institución.

Ahora, el hecho de que otros profesores con su mismo perfil sí hayan permanecido en la planta de personal de la universidad no demuestra una vulneración al derecho a la igualdad como lo quiere hacer ver la actora, pues ésta al igual que los demás docentes tuvieron la oportunidad de postularse a alguna de las áreas donde creerían que podían desempeñarse, y fueron estas, a través de criterios objetivos, valoraciones de hojas de vida y perfil académico, quienes tomaron la decisión de aceptar o no a los docentes del Departamento de Estudios Jurídicos.

Por todo lo anterior, la Sala está convencida de la procedencia del retiro de la actora de la Universidad del Valle ante la imposibilidad de lograr su reubicación en la planta de personal, y por ende de la legalidad de las Resoluciones demandadas, aunado al hecho de que por su retiro se le concedió una indemnización, tal como se infiere del artículo 3° de la Resolución 473 del 23 de marzo de 2001.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

CONFÍRMASE la sentencia de 29 de mayo de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las súplicas de la demanda instaurada por Maribel Lagos Enríquez contra la Universidad del Valle.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.