FUENTE FORMAL: DECRETO 1647 DE 1967 – ARTICULO 1

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 13 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por Luis Alberto Castañeda Hernández contra el Departamento de Antioquia.

Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 043 y 002094 de 13 de enero y 19 de febrero de 1999, proferidas por la Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina, de la Secretaría de Recursos Humanos, del Departamento de Antioquia, mediante las cuales negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones por el periodo comprendido entre el 17 de julio a 29 de octubre de 1996; y la No. 003362 de 23 de octubre de 1999, mediante la cual, el Gobernador del Departamento de Antioquia resolvió negativamente el recurso de apelación.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 17 de julio al 29 de octubre de 1996, en especial de la prima de vida cara y cesantías; dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.; que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.

Para fundamentar las anteriores pretensiones, expuso los siguientes hechos:

Mediante comunicación No. 443130 de 15 de julio de 1996, el Contralor General de Antioquia, le solicitó al Gobernador la suspensión provisional del actor, en el cargo de Jefe de Servicios Generales, de la Secretaría de Servicios Administrativos.

Por Resolución No. 0643 de 16 de julio de 1996, el Gobernador del Departamento de Antioquia dio cumplimiento a la orden impartida por la Contraloría Departamental, suspendiendo al actor durante por el término de tres (3) meses, periodo comprendido entre el 17 de julio al 16 de octubre de 1996.

Mediante Oficio No. 450871 de 25 de octubre de 1996, el Contralor Departamental de Antioquia, le solicitó al Gobernador levantar la suspensión provisional del accionante, porque la Fiscalía General de la Nación había dictado medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de libertad, sustituida por detención domiciliaria.

Cumplida la suspensión provisional de tres (3) meses, el demandante regresó a laborar el 16 de octubre de 1996 hasta el 29 del mismo mes y año, fecha en que se le notificó la supresión del cargo.

La Dirección de Prestaciones Sociales del Departamento de Antioquia, hizo la liquidación de las cesantías y demás prestaciones sociales del actor hasta el 15 de octubre de 1996, pero no le canceló los tres (3) meses de suspensión, ni la prima de vida cara a que tenía derecho.

Mediante los actos acusados la administración negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones reclamados, por que acudió ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo para una Conciliación Extrajudicial, pero el Director Jurídico del Departamento no concilió.

Fundamenta sus pretensiones en lo previsto en los artículos 115 y 116 de la Ley 200 de 1995 según los cuales, se debe efectuar el pago de los salarios y prestaciones al servidor público fue suspendido provisionalmente en el ejercicio de sus funciones, cuando terminado el proceso disciplinario que originó la medida, la sanción impuesta es inferior a la suspensión provisional, o el servidor fue absuelto de los cargos que se le imputaron

Como normas violadas se citaron las siguientes:

Constitución Política, artículos 25 y 29; Ley 200 de 1995, artículos 115 y 116. (Fls. 19-23 y 30-32)

El Gobernador del Departamento de Antioquia por intermedio de apoderado de folios 39 a 43 dio contestación a la demanda y propuso la excepción de inexistencia de la obligación.

Precisa que muchas faltas disciplinarias pueden ser a la vez conductas tipificadas como delito, en especial contra la Administración Pública, por lo que, en ese caso, habrá lugar de informar a la autoridad competente.

Los procesos, penal y administrativo pueden marchar simultánea y separadamente, pues son de distinta naturaleza y tienen finalidad y trámite diferentes, por lo que es posible procesar penal y administrativamente a un empleado, dado que las sanciones disciplinarias se imponen sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil que la conducta disciplinaria pueda originar. (Art. 2° de la Ley 200 de 1995)

Además, el resultado de la acción penal para nada influye en las medidas que se tomen dentro del proceso disciplinario, puesto que finalmente puede suceder que los hechos investigados no sean delito y sin embargo acarrean una sanción disciplinaria, dada la independencia y autonomía del proceso disciplinario.

En esas condiciones, las razones invocadas por el actor no son de recibo, porque los actos acusados fueron expedidos conforme a la Constitución y la Ley y gozan de la presunción de legalidad.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 13 de octubre de 2009 (Fls. 103-113), negó las pretensiones de la demanda, con la siguiente fundamentación:

Una vez efectuó el análisis probatorio y las disposiciones de orden Constitucional y Legal que el Contralor General de Antioquia tuvo como fundamento para solicitar la suspensión del actor, encontró que contrario a lo expuesto en la demanda, respecto de la incompetencia de éste para solicitarla, observa que actuó conforme a lo dispuesto en los artículos 268-8 y 272-6 de la Constitución Política, como lo establecido en el artículo 99 de la Ley 42 de 1993.

De lo anterior se deduce que la facultad de exigir la suspensión en el ejercicio del cargo de un funcionario es un mandato de orden Constitucional al Contralor General de la República, la cual se hace extensiva a las Contralorías Departamentales, como lo prevé el artículo 65 de la Ley 42 de 1993.

El mismo ordenamiento jurídico permite inferir que la Contraloría bajo su responsabilidad puede exigir a los organismos sobre los cuales ejerce el control fiscal, de buena fe, la suspensión en el ejercicio del cargo que desempeñan los funcionarios que se vean envueltos en investigaciones relacionadas con su actuación, ello hasta tanto culminen las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios; así las cosas, es claro que en virtud de las investigaciones que de orden fiscal, penal y disciplinario se estén adelantando, ya sea conjuntamente o individualmente en contra de un funcionario, el Contralor está facultado para solicitar la suspensión inmediata del mismo.

Conforme a lo anterior, no es cierto que el Contralor General de Antioquia, no estuviera facultado para solicitar la suspensión del actor, en el cargo que desempeñaba como Jefe de la División de Servicios Generales, en la Secretaría de Servicios Administrativos del Departamento de Antioquia, como lo afirma el mismo funcionario, quien hoy actúa en causa propia. La Contraloría en virtud a la disposición Constitucional y teniendo en cuenta que existían investigaciones de orden fiscal, penal y disciplinarias en curso contra el señor Castañeda Hernández, consideró oportuno y legal solicitar la suspensión del mismo, ello hasta tanto culminaran las investigaciones o los procesos penales o disciplinarios.

En el presente caso, los actos administrativos objeto del presente proceso, efectivamente negaron el reconocimiento y pago de los salarios dejados de percibir durante el trámite de la suspensión en el ejercicio del cargo desempeñado y las demás prestaciones reclamadas, en principio, argumentándose que dicha negativa obedece a la existencia de constancias en las cuales se aprecia que esos servicios durante el tiempo reclamado, no fueron prestados por el actor, ello en virtud a la suspensión provisional de 90 días en el ejercicio de las funciones del cargo de Jefe de la División de Servicios Generales que desempeñaba y conforme a la Resolución No. 0643 de 16 de julio de 1996, en la que se advirtió que no tendría derecho durante el tiempo de suspensión al reconocimiento y pago de remuneración.

Igualmente se fundamentó en el acto que resolvió el recurso de apelación, además de las circunstancias descritas atrás, las relativas a la imposibilidad de pago de dichas acreencias en virtud de la aplicación de lo prescrito en el Decreto 1647 de 1968 que impide efectuar pago de sueldos o cualquier otra acreencia cuando no se han prestado de manera efectiva los servicios.

En esas condiciones la administración Departamental no vulneró el derecho al trabajo y debido proceso, pues el Gobernador de Antioquia se limitó a dar cumplimiento a la orden impartida por la Contraloría General del Departamento, quien bajo su responsabilidad ordenó la suspensión provisional del funcionario.

El demandante inconforme con el anterior proveído interpuso recurso de apelación, con la sustentación que corre de folios 115 a 116.

Insiste en que se le vulneraros los derechos fundamentales al trabajo y debido proceso, pues la Contraloría Departamental de Antioquia al ordenar la suspensión, así estuviera facultada para ello, debió ordenar también que se le cancelaran los salarios y prestaciones dejados de percibir cuando ordenó su reintegro.

Manifiesta que la Constitución Política faculta al Contralor General del Departamento de Antioquia, para que proceda de la manera indicada anteriormente, pues en numeral 8° del artículo 268, dispone que: "(…) contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (…)".

Aduce que estaba siendo investigado, pero no se le había comprobado ningún perjuicio contra los intereses patrimoniales del Estado, como efectivamente aconteció, toda vez que fue absuelto por la justicia penal, disciplinaria y fiscal del detrimento patrimonial que en un principio se falló en su contra y luego favorable, como lo demuestra la sentencia de marzo de 2008.

En esas condiciones tiene derecho a que se le cancelen los salarios adeudados, así como las prestaciones sociales y la indemnización por no pago oportuno de éstas.

Insiste en que el Contralor Departamental cuando aplicó la Constitución ordenando la suspensión del actor, también vulneró otras normas del mismo orden como son el debido proceso y la presunción de inocencia, ya que en ese momento era sindicado y no condenado y posteriormente salió absuelto de todos los cargos penales, disciplinarios y fiscales, como lo demuestra la constancia que anexa, por tanto se vulneraron sus derechos fundamentales por parte de la Contraloría y la Gobernación de Antioquia, la cual era responsable de cancelarle los salarios y prestaciones reclamados en éste proceso.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes

Consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que el Departamento de Antioquia, le reconozca y pague los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el término que duró la suspensión provisional en el ejercicio del cargo.

1. Resolución No. 0043 de 13 de enero de 1999, por la cual, el Director de Prestaciones Sociales y Nómina, negó la petición de reconocimiento y pago de los salarios por el periodo comprendido entre el 17 de julio al 29 de octubre de 1996, así como la priva de vida casa y demás prestaciones sociales, por considerar que el actor se encontraba suspendido y no podía devengar salarios y prestaciones durante dicho periodo. (Fls. 1-2)

2. Resolución No. 002094 de 19 de febrero de 1999, por la cual, el Director de Prestaciones Sociales y Nómina, resolvió negativa el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 0043 de 13 de enero de 1999. (Fls. 3-4)

3. Resolución No. 003362 de 23 de marzo de 1999, por la cual, el Gobernador del Departamento de Antioquia, al resolver el recuso de apelación confirmó la Resolución No. 0043 de 13 de enero de 1999. (Fls. 5-7)

A folios 10 la Tesorería General del Departamento de Antioquia aportó certificación según la cual el demandante prestó sus servicios al Departamento de Antioquia hasta el 29 de junio de 1996 en el cargo de Jefe de Servicios Generales, de la Secretaria de Servicios Administrativos, del Departamento de Antioquia.

Por Oficio No. 443130 de 15 de julio de 1996, el Contralor General del Departamento de Antioquia, le solicitó al Gobernador suspender al señor Luis Alberto Castañeda Hernández, quien se desempeñaba como Jefe de Servicios Generales, de la Secretaria de Servicios Administrativos, "hasta tanto termine el proceso de responsabilidad fiscal (…), que se encuentra en la etapa de investigación" (Fls. 8)

Mediante Oficio No. 450871 de 25 de octubre de 1996, el Contralor General del Departamento de Antioquia, le solicitó al Gobernador que la suspensión del actor no debía seguir, teniendo en cuenta que:

"(...) En el proceso de responsabilidad fiscal se profirió el Auto número 190 del seis (6) de septiembre de 1996, mediante el cual se llama a responder en juicio fiscal al Doctor Castañeda Hernández, al encontrar mérito suficiente, que comprometen gravemente al funcionario, en actos que causaron detrimento patrimonial en contra del Departamento de Antioquia.

A su vez la Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública y Delitos Financieros, el Jefe de la Unidad Fiscal 49, comunicó a la Contraloría, que por Providencia de octubre 22 de 1996, mediante la cual se resuelve la situación jurídica (…), se dictó en su contra medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de excarcelación, medida sustituida por la detención domiciliaria. (…)" (Fls. 9)

El 1° de noviembre de 1996 el Subsecretario de Apoyo Jurídico, de la Secretaria General, del Departamento de Antioquia, le comunicó al demandante que su nombramiento provisional en el cargo de Jefe de la División de Servicios Generales, de la Secretaria de Servicios Administrativos había terminado. (Fls. 12-13)

El 6 de noviembre de 1996 la Tesorería del Departamento de Antioquia, efectuó la liquidación de los salarios y prestaciones, así como cesantías del actor al momento del retiro, en cuantía de $3’546.418. (Fls. 10)

El 23 de diciembre de 1998 el demandante le solicitó a la Dirección de Prestaciones Sociales y Nomina, de la Gobernación de Antioquia, el reconocimiento y pago de los sueldos de julio 17 a 29 de octubre de 1996, la prima de vida cara de agosto, y demás prestaciones sociales (Fls. 1), petición que fue resuelta negativamente mediante los actos acusados. (Fls. 1-2, 3 y 4-7)

La Dirección de Responsabilidad Fiscal, Área de Juicios Fiscales, de la Contraloría General de Antioquia, mediante Fallo No. 006 de 16 de marzo de 1999 (Fls. 45-68), resolvió:

"Declarar responsable fiscal al señor LUIS ALBERTO CASTAÑEDA HERNÁNDEZ (…), en su condición de Jefe de la División de Servicios Generales Administrativos de la Gobernación de Antioquia, por la suma de OCHO MILLONES CINCUENTA MIL PESOS ($8’050.000), productor del detrimento establecido en la celebración y ejecución del contrato de compraventa número 96-CV-23-008 del 26 de enero de 1996, suma reajustada por pérdida del poder adquisitivo del peso Colombiano, según certificado del Banco de la República obrante a folio 369." (Fls. 67-68)

Mediante Resolución No. 021743 de 24 de mayo de 1999, el Contralor General de Antioquia, le impuso al demandante una multa de un salario de los devengados por el ex funcionario al momento del retiro, es decir, la suma de $1’271.550, por considerar que: "(…) se comprobó en el desarrollo de este proceso que el ex funcionario Departamental, cometió varias irregularidades encaminadas a entorpecer la labor investigativa de la Contraloría y orientadas a desviar el curso de la misma, incurriendo directamente en una de las conductas descritas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, para así evadir su responsabilidad fiscal en la celebración y ejecución del contrato de compra venta del vehículo Chevrolet Trooper distinguido con placas OLB-145. (…)" (Fls. 69-71)

Según da cuenta la certificación, expedida por la Dirección de Responsabilidad Fiscal, Área de Jurisdicción Coactiva, de la Contraloría General de Antioquia, contra el actor se inició proceso de Jurisdicción Coactiva No. 1201, derivado del proceso de responsabilidad fiscal No. 128 que culminó con el fallo No. 006 de 16 de marzo de 1999, motivo por el cual se expidió el Mandamiento de Pago No. 175 de 10 de mayo de 1999. (Fls. 83)

El 6 de agosto de 1996 se efectuó ante la Procuraduría Judicial Delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la Audiencia de Conciliación, solicitada por el demandante en procura de obtener el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones objeto de la actual controversia, la cual concluyó sin fórmula conciliatoria. (Fls. 15-18)

De conformidad con lo previsto en el numeral 8° del artículo 268 de la Constitución Política, el Contralor General de la República, tendrá como atribución: "promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios." (Se resalta)

De la norma que se analiza se infiere que el Contralor General de la República, está facultado para exigir la suspensión en el ejercicio del cargo de funcionarios objeto de investigación penal o disciplinaria que hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

La anterior facultad se hizo extensiva a las Contralorías Departamentales y Municipales, mediante la Ley 42 de 26 de enero de 1993, "sobre la organización del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen" y en su artículo 65 prevé:

"Las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente Ley.

Les corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales la organización y funcionamiento de las contralorías que haya autorizado la ley."

En sub judice, el Contralor Departamental de Antioquia mediante Oficio No. 443130 de 15 de julio de 1996, conforme a lo establecido en la Constitución Política y bajo su responsabilidad le exigió al Gobernador suspender al demandante en el ejercicio del cargo de Jefe de la División de Servicios Generales, de la Secretaria de Servicios Administrativos, hasta tanto termine el proceso de responsabilidad fiscal No. 129-96, el cual se encuentra en la etapa de investigación y tiene por objeto el detrimento patrimonial establecido en la celebración y ejecución del contrato de compraventa número 96-CV-23-008 de 26 de enero de 1996. (Fls. 8)

El Gobernador del Departamento de Antioquia, en cumplimiento de la solicitud del Contralor Departamental, mediante la Resolución No. 0643 de 16 de julio de 1996 suspendió provisionalmente al accionante en el ejercicio del cargo de Jefe de la División de Servicios Generales durante 90 días y en el artículo 2° indicó que el señor Castañeda Hernández no tendría derecho durante el tiempo de la suspensión provisional al reconocimiento y pago de remuneración. (Fls. 1)

La Contraloría General de Antioquia, mantuvo la medida provisional de suspensión del actor hasta que la Fiscalía General de la Nación resolvió su situación jurídica y profirió en su contra medida de aseguramiento de detención sin beneficio de excarcelación, sustituida por detención domiciliaria. (Fls. 9)

Ahora bien, el Decreto 1647 de 5 de diciembre de 1967, "por el cual se reglamentan los pagos a los servidores del Estado", en el artículo 1° dispone que "los pagos por sueldos o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital, municipal, y de las empresas o establecimientos públicos serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente ante los respectivos funcionarios de la Contraloría General de la República y las demás Contralorías a quienes corresponde la vigencia fiscal." (Negrilla fuera de texto)

El demandante pretende el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 17 de julio al 29 de octubre de 1996 (mientras duró la suspensión), en especial de la prima de vida cara y cesantías, por considerar que se debe dar aplicación a lo previsto en los artículos 115¹ y 116² de la Ley 200 de 1995.

La Corte Constitucional en sentencia C-280 de 25 de junio de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, al respecto sostuvo que la regulación tiene como propósito garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.

Pues bien, las normas cuya aplicación reclama el actor hacen referencia al pago de los salarios y prestaciones al servidor público que suspendido provisionalmente en el ejercicio de las funciones del cargo, cuando terminado el proceso disciplinario que originó la medida, la sanción impuesta es inferior a la suspensión provisional, o el servidor fue absuelto de los cargos que se le imputaron; pero en el presente caso, se advierte que los artículos 115 y 116 de la Ley 200 de 1995 se refieren únicamente a procesos disciplinarios, más no a procesos de responsabilidad fiscal o de carácter penal.

El demandante no puede atribuir a la Contraloría facultades que invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo, pues mientras los órganos de control ejercen sus funciones separada y autónomamente, conforme con la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado, la separación de poderes de las funciones disciplinarias y fiscales está consagrada en el artículo 268-8 de la Carta, debiendo el Contralor promover ante las autoridades competentes investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado; así lo ha expresado la Corte Constitucional en sentencia C-406 de 11 de septiembre de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, con el siguiente contenido literal:

"(…) Además la suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas. (…)"

Quiere decir que conforme a la normatividad aplicable y lo expresado por el Tribunal Constitucional, la suspensión provisional del actor en el ejercicio de las funciones del cargo de Jefe de la División de Servicios Generales, se hizo a solicitud de la Contraloría General del Departamento de Antioquia, con el fin de iniciar un juicio de Responsabilidad Fiscal, el cual culminó con fallo de 16 de marzo de 1999 en que fue hallado responsable de los hechos materia de investigación.

Simultáneamente se inició investigación de carácter penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, por lo que, para la Sala resulta a todas luces manifiesto, que la actuación del Gobernador de Antioquia resulta legítima, por cuanto se ajusta a lo dispuesto en la Constitución y en la Ley, pues como se expresó anteriormente, el no pago de los salarios reclamados por el actor, obedece a una causa imputable a la Contraloría General del Departamento, hecho que dio lugar a la aplicación del artículo 1° del Decreto 1647 de 1967.

Finalmente el actor, en la alzada argumenta que "del detrimento patrimonial que en un principio se halló en mi contra, luego fui absuelto en el mes de Marzo de 2008". Al respecto dirá la Sala en primer lugar que se trata de hechos nuevos que no fueron objeto de controversia en el presente proceso; y, en segundo lugar que una cosa es que la Contraloría General del Departamento de Antioquia, mediante Resolución No. 233 de 31 de marzo de 2008 haya resuelto extinguir la obligación a su cargo y otra cosa es que hubiera sido absuelto de la responsabilidad fiscal, de la cual fue hallado responsable mediante fallo de 16 de marzo de 1999, pues se trata de conceptos totalmente diferentes.

En esas condiciones el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a los actos acusados, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expresado en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

CONFÍRMASE la sentencia de 13 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luis Alberto Castañeda Hernández contra el Departamento de Antioquia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.