El demandante, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Santander la nulidad parcial de la Resolución No. 354 del 19 de diciembre de 2000, en la que el Gerente del Hospital San Juan de Dios de Floridablanca E.S.E., modificó el porcentaje de prima técnica inicialmente asignado, reduciéndolo al 15% de la asignación básica mensual a partir del mes de diciembre del 2000; y la declaración y nulidad del acto presunto negativo configurado al no desatarse dentro del término legal contemplado en el artículo 60 del C.C.A., los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión inicial.

A título de restablecimiento del derecho pide que se condene al Hospital San Juan de Dios de Floridablanca E.S.E. a reajustar la prima técnica al señor Hernán Roberto Vera Quinché en un 30% de la asignación básica mensual devengada como Médico General de la Entidad, monto que corresponde al inicialmente asignado; como también, a reconocer, liquidar y pagar la diferencia dejada de percibir por dicho concepto desde diciembre del 2000, esto es, el restante 15% en que fue reducida por la demandada, hasta que se verifique el correspondiente pago. Por último, solicita la indexación de las sumas causadas, el pago de los intereses respectivos y el cumplimiento de la sentencia en los términos consagrados en los artículos 176, 177 y 178 del C.CA.

Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos:

El doctor Hernán Roberto Vera Quinché se vinculó a la planta de personal del Hospital San Juan de Dios de Floridablanca desde el 1° de diciembre de 1989 como Médico General al servicio de Urgencias; posteriormente, el 28 de febrero de 1991 fue inscrito en carrera administrativa en el mismo cargo.

Durante el tiempo laborado el demandante siempre superó satisfactoriamente lo concerniente a la evaluación de desempeño obteniendo calificaciones superiores al tope establecido para el reconocimiento y pago de la prima técnica por dicho factor.

El Hospital San Juan de Dios de Floridablanca reconoció al actor mediante Resolución No. 001334 del 1° de diciembre de 1995, prima técnica por evaluación de desempeño en porcentaje del 30% de la asignación básica mensual devengada, a partir de la fecha de expedición de dicho acto.

Posteriormente, el 7 de diciembre del 2000, la Entidad demandada suscribió Acta de Acuerdo con algunos médicos, en donde se pactó la reducción de la prima técnica en un 50% del valor reconocido inicialmente y fijándolo en un porcentaje del 15% de la asignación básica mensual devengada, en razón de la crisis financiera que venía atravesando el Hospital.

Con fundamento en el Acta de Acuerdo del 7 de diciembre del 2000 y pese a que el demandante se abstuvo de firmar dicho documento, el Hospital San Juan de Dios de Floridablanca expidió en forma arbitraria la Resolución No. 354 del 19 de diciembre del 2000, disminuyendo la prima técnica del 30% inicialmente reconocido en la Resolución No. 001334 de 1995 a un 15% de la asignación básica del demandante.

El acto administrativo anteriormente mencionado se ejecutó a partir del mes de diciembre de 2000 sin que le fuera notificado al demandante, lo que constituye una falta al debido proceso en tanto se le dio hasta el 26 de octubre del 2001.

Posteriormente se formularon recursos de reposición y apelación contra dicha decisión, configurándose el silencio administrativo negativo al respecto como quiera que la Entidad se abstuvo de resolverlos.

Señala que con los actos acusados se violaron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: los artículos 2°, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Nacional; y los Decretos 1661 y 2164 de 1991.

Afirma que la prima técnica reconocida al actor constituye un derecho adquirido v que por ende no podía ser modificado ni disminuido por la demandada; que además, la expedición del acto demandado contiene una 4iagrame violación al Ordenamiento Jurídico por cuanto desconocerás^ normas especiales que rigen y amparan el derecho del demandante para aplicar un acuerdo manifiestamente ilegal, que vulnera los derechos laborales y el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.

Por último afirma que el acto acusado viola las normas y garantías del debido proceso al ejecutarse sin notificar en debida forma al afectado.

Admitida la demanda y su corrección mediante auto del 25 de agosto de 2004 (fl. 80) y surtidas las notificaciones de rigor (fls. 50 y 82), el Ente demandado se abstuvo de participar dentro del trámite de primera instancia en las diferentes oportunidades procesales, razón por la que no existen fundamentos de oposición frente a las pretensiones del libelo (fl. 25).

Superada la etapa probatoria y de alegatos de conclusión instruidas mediante providencia del 3 de marzo de 2006 (fl. 86), se resolvió el mérito del asunto propuesto en primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 1° de agosto de 2007, declaró la nulidad de la Resolución No. 354 del 19 de diciembre del 2000, inaplicó la Resolución No. 001334 del 1° de diciembre de 1995 y negó el restablecimiento del derecho deprecado (fl. 123).

Luego de un breve recuento normativo y del examen del acto del reconocimiento de la prima técnica en discusión, concluyó la imposibilidad jurídica de amparar derecho alguno, toda vez que el fundamento normativo de su concesión fue declarado nulo por esta Corporación mediante sentencia del 19 de marzo de 1998, en donde se precisó el desborde de facultades por parte del ejecutivo al extender el beneficio de la prima técnica a empleados públicos del orden territorial cuando la Ley autorizó únicamente su reglamentación para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva en el Orden Nacional, de manera que al desaparecer el fundamento legal de expedición tanto de la Resolución No. 001334 de 1995 como de la Resolución No. 354 del 2000, opera el decaimiento de éstas.

Así las cosas, procedió a declarar la nulidad de la Resolución demandada No. 354 del 19 de diciembre del 2000, al considerar la ilegalidad e inconstitucionalidad del reconocimiento prestacional allí contenido derivada de la nulidad de la norma que dio lugar al derecho -artículo 13 del Decreto 2164 de 1991-, y se abstuvo de ordenar restablecimiento alguno en ausencia de justo título respecto del derecho reclamado, inaplicando el acto original de reconocimiento en tanto no fue objeto del juicio de legalidad impetrado.

La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia la apela y sustenta oportunamente. (fls. 141 y 157).

En primer lugar, afirmó que el reconocimiento de la prima técnica contenido en la Resolución No. 01334 del 1° de diciembre de 1995, no tuvo como asidero jurídico los Decretos 1661 y 2164 de 1991 razón por la que rechaza la conclusión del a quo en cuanto a la desaparición del fundamento legal del derecho en discusión en virtud de la sentencia de nulidad que se cita, en tal sentido afirmó que dicha prestación se otorgó al actor como expresión autónoma de la voluntad de la Administración, por lo que ésta adquirió el carácter de extralegal.

Señaló que el derecho legalmente reconocido al demandante en el año 1995, no podía desmejorarse de manera unilateral y arbitraria por parte de la administración del Hospital a través de un acto que constituye una revocatoria directa parcial sin el consentimiento del afectado, cuya motivación resulta además ilegal en tanto se contrae a la difícil situación financiera de la Entidad. En todo caso, precisa que para la modificación del acto creador del derecho se requería el consentimiento expreso y por escrito del beneficiario de la prestación de conformidad con lo previsto en el artículo 73 del C.C.A., procedimiento legal que en ningún momento fue agotado por la demanda.

Acusó el desbordamiento de las facultades del fallador de primera instancia, al pronunciarse respecto de la legalidad del acto inicial de reconocimiento de la prima técnica en cuestión, sin que éste fuera controvertido por la parte accionante o propuesto por la misma demandada, lo que calificó como una falta al debido proceso en tanto se ventiló un asunto que no era objeto de discusión y frente al cual el interesado no pudo desde un principio ejercer su derecho de defensa. Consideró que la decisión de inaplicar la Resolución No. 001334 del 1° de diciembre de 1995, extralimitó el marco del litigio en detrimento del juicio de legalidad propuesto, más cuando dicho acto se encuentra amparado por la presunción de legalidad y nunca fue cuestionado por la misma Administración a quien correspondía demandarlo.

Por último, pide que en caso de no prosperar las argumentos anteriormente esbozados tendientes a la revocatoria del fallo del a quo y al despacho favorable de la totalidad de pretensiones de la demanda, se ordene el restablecimiento del derecho desmejorado desde la fecha en que se expidió la Resolución No. 354, concretamente desde el 19 de diciembre del 2000, hasta el momento en que la Resolución No. 001334 del 1° de diciembre de 1995 sea declarada judicialmente nula, revocada en forma directa y/o excepcionada por decaimiento.

El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 27 de junio del 2008 (fl. 166); posteriormente, mediante auto del 28 de noviembre del 2008 (fl. 178), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión, término aprovechado por el demandante para ampliar el ámbito del litigio propuesto tanto en como en segunda instancia, al aducir fundamentos de derecho diferentes a los expuestos inicialmente y tendientes al amparo de su derecho a la prima técnica, razón por la que no se tendrá en cuenta el contenido del escrito allegado, como quiera, que tal situación excede el objeto y la finalidad de la alzada, en donde resulta extemporáneo e inapropiado exponer o alegar nuevos hechos, pretensiones o fundamentos de derecho en procura de obtener el interés jurídico perseguido.

Surtido el trámite legal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

Propone el recurrente la verificación del juicio de legalidad efectuado por el a quo sobre la Resolución No. 0354 del 19 de diciembre de 2000 y el acto presunto negativo configurado al no desatarse el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, en orden a determinar si podía válidamente el Gerente del Hospital San Juan de Dios de Floridablanca disminuir el porcentaje de prima técnica por evaluación de desempeño asignado al señor Hernán Roberto Vera Quinché o si por el contrario, al reducir el porcentaje de la prestación inicialmente reconocida, dicho Ente actuó ¡legalmente en detrimento de los derechos del actor, lo que implicaría el correspondiente restablecimiento demandado.

No obstante, luego del análisis del asunto propuesto y dentro del contexto normativo que sustenta y ampara el derecho en discusión se advierte el acaecimiento de una situación objetiva de orden legal que sin duda alguna afecta no solo los actos enjuiciados, sino aquel de donde éstos se derivan, es decir, el acto original de reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño que se reclama.

En efecto, el juicio de legalidad que se adelanta contra cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto se sustenta fundamentalmente y surge a partir de las normas que dentro del ordenamiento jurídico consagran o sustentan el derecho subjetivo que contienen y cuyo amparo judicial se pretende, razón por la que no pueden desconocerse por el operador judicial las situaciones objetivas que se susciten frente a las mismas y que puedan restarle eficacia jurídica a los actos que se cuestionan dentro del contencioso subjetivo de anulación, sin que ello implique el desbordamiento de sus facultades ni el desconocimiento del marco original del litigio en detrimento de las pretensiones incoadas.

La situación advertida se configura de manera manifiesta en el sub examine así:

La prima técnica objeto de la presente acción fue reconocida al señor Hernán Roberto Vera Quinché mediante Resolución No. 01334 del 1° de diciembre de 1995 y a partir de su expedición, en porcentaje del 30% de la asignación básica que percibía como Médico General de Planta del Hospital San Juan de Dios de Floridablanca, tal como se observa del acto aportado a folio del expediente.

El fundamento legal de dicho reconocimiento según se observa en los considerados de la Resolución citada fue el Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto Ley 1661 del mismo año y vigente a partir del 17 de septiembre de 1991, sin que resulte válido el argumento del recurrente en sentido de afirmar la naturaleza extralegal de la prestación, como quiera que el acto contiene una motivación clara al respecto.

La facultad ejercida en su momento por el Gerente del Hospital San Juan de Dios de Floridablanca se derivó entonces del contenido de los artículos 1° y 13 del mencionado Decreto 2164 de 1991, que establecían el derecho a la prima técnica por cualquiera de los criterios de asignación definidos -formación avanzada y evaluación de desempeño- a favor de los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados.¹

No obstante, las disposiciones en comento fueron anuladas por el Consejo de Estado mediante providencia del 19 de marzo de 1998,² en razón del exceso en la potestad reglamentaria en que incurrió el Presidente de la República respecto del Decreto 1661 de 1991, al habilitar el otorgamiento de la prima técnica para los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados, cuando dentro del marco del Decreto Ley en mención, su competencia se contraía a regular su asignación únicamente frente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. A esta conclusión llegó la Corporación luego de la siguiente reflexión en torno a la legalidad del artículo 13 del Decreto Reglamentario 2164 de 1991, fundamento legal del acto de reconocimiento de la prima técnica del demandante:

La sentencia de nulidad transcrita, sin duda alguna implicó la desaparición del fundamento legal del derecho otorgado a favor del demandante, situación que implica el decaimiento del acto de reconocimiento de la prima técnica en discusión y por ende de los actos que de éste se derivaron, como lo son el acto que revocó parcialmente el porcentaje de prima técnica inicialmente asignado, esto es, la Resolución No. 0354 del 19 de diciembre del 2000 y el acto ficto negativo configurado a partir de la no resolución del recurso de reposición interpuesto contra la anterior Resolución.

Como se observa, si bien no es objeto de discusión dentro de la presente acción la Resolución No. 01334 del 1° de diciembre de 1995, la posterior nulidad de las normas reglamentarias que dieron lugar a la concesión del derecho generaron el decaimiento de dicho acto y por ende la extinción de sus efectos jurídicos, despojando al derecho del actor de título jurídico que le permita hacerlo exigible a partir del acaecimiento de tal situación, lo que sin duda alguna afecta la existencia jurídica del acto administrativo demandado contenido en la Resolución No. 0354 del 1° de diciembre de 1998 y la posibilidad de su control judicial en función de un derecho que carece de amparo dentro del Ordenamiento Legal.

Como se observa, si bien no es objeto de discusión dentro de la presente acción la Resolución No. 01334 del 1º de diciembre de 1995, la posterior nulidad de las normas reglamentarias que dieron lugar a la concesión del derecho generaron el decaimiento de dicho acto y por ende la extinción de sus efectos jurídicos, despojando al derecho del actor de título jurídico que le permita hacerlo exigible a partir del acaecimiento de tal situación, lo que sin duda alguna afecta la existencia jurídica del acto administrativo demandado contenido en la Resolución No. 0354 del 1º de diciembre de 1998 y la posibilidad de su control judicial en función de un derecho que carece de amparo dentro del Ordenamiento Legal.

En efecto, los actos administrativos de contenido particular y concreto, o mejor, los que reconocen derechos subjetivos, una vez en firme son obligatorios tanto para la Administración como para los sujetos de los mismos mientras no pierdan su fuerza ejecutoria, postulado que se deriva del contenido de los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo y que implica la eficacia o aptitud del acto administrativo para producir efectos jurídicos, legitimando toda actividad formal o práctica de quien lo expidió o del interesado beneficiado con el mismo para su cumplimiento, por lo que se predica a partir de su firmeza su ejecutividad.

Asimismo, éstos, en razón de su contenido subjetivo gozan por regla general de estabilidad o inmutabilidad a partir de su nacimiento, atributos que constituyen un límite a la actividad de la Administración dirigida a variar, modificar o revocar su contenido positivo en detrimiento del titular del derecho que confieren, salvo las situaciones expresamente autorizadas en la Ley.⁴

De acuerdo con lo anterior, los derechos adquiridos o los derechos que sin tal categoría son reconocidos por la Administración mediante acto administrativo, por virtud de la estabilidad que el ordenamiento les otorga y del principio de seguridad jurídica que milita a su favor, gozan de una protección o garantía jurídica, que solo se quebranta respecto de los mismos bajo condiciones sustantivas y procesales determinadas expresamente en la Ley.

Tales situaciones se concretan en el contenido de los artículos 66 y 73 del C.C.A., que respectivamente consagran los eventos en los que el acto administrativo pierde fuerza de ejecutoria y los casos en que se habilita la revocatoria directa de los mismos sin el consentimiento del afectado.

El fenómeno de decaimiento que acontece en el sub examine respecto del acto generador del derecho en discusión, que no es otra cosa que la desaparición de su fundamento de derecho o de las razones de orden jurídico que motivaron su expedición con posterioridad a su nacimiento, implica a la luz del artículo 66 ibidem la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo y la extinción de sus efectos jurídicos, lo que le resta obligatoriedad a su contenido y por ende lo sustrae como título jurídico válido para alegar el amparo o protección del derecho en el reconocido.

Por lo anterior el juicio de legalidad propuesto respecto de la Resolución que revocó parcialmente el derecho a la prima técnica del actor y el acto ficto negativo respecto del recurso de reposición interpuesto, se torna inane dada la extinción jurídica de los efectos del acto administrativo que dio lugar y que sustentó el derecho en discusión.

Ahora, subsidiariamente solicita el recurrente el restablecimiento del derecho a la prima técnica desde la expedición de la Resolución que disminuyó su porcentaje hasta la declaración judicial de nulidad del acto de reconocimiento, su revocatoria o la excepción de decaimiento por parte de la administración.

Al respecto, debe decir la Sala en primer lugar que la situación de decaimiento no requiere de declaración judicial y por ende sus efectos no dependen del pronunciamiento del juez administrativo; el juicio asignado por las acciones contenciosas pertinentes respecto de los actos administrativos y su consecuente declaración, se contrae a la legalidad de los mismos en función de la validez de su conformación y proyección al mundo jurídico.

En cuanto a los efectos jurídicos de la pérdida de fuerza de ejecutoria por decaimiento, se dirá que estos surgen hacia el futuro, esto es, a partir de la ocurrencia de la circunstancia que dio lugar a ello, en este caso a partir de la sentencia que declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, fundamento o motivación legal del acto de reconocimiento inicial de la prima técnica, sin embargo, quedan a salvo las situaciones jurídicas que se hayan consolidado y pagado en aras de la seguridad jurídica y del principio de buena fe, consagrados constitucionalmente.

En tal sentido debe aclararse además, que en el presente caso nos encontramos frente a un derecho de tracto sucesivo por virtud de su causación anual y no frente aun derecho adquirido como tal que haya ingresado indefinidamente al patrimonio de su titular, pues la percepción del mismo se encuentra sujeta al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen en cada periodo a evaluar, razón por la que en el sub examine los efectos operan de pleno derecho respecto de la situación del actor y no dependen ni se encuentran sujetos a la declaración judicial.

Por lo anterior resulta improcedente la petición del recurrente, pues en todo caso la disminución de la prima técnica en cuestión se dio con posterioridad a la nulidad de su sustento legal y por ende al decaimiento del acto de reconocimiento del derecho, de manera que no procede restablecimiento alguno, en tanto a partir de dicho momento se tornó en un derecho inoponible al carecer de amparo jurídico dentro del ordenamiento legal.

Bajo las consideraciones que preceden se descarta la prosperidad del recurso impetrado y se confirmará la decisión negativa proferida por el a quo respecto de las pretensiones incoadas. No obstante, lo expuesto obliga a replantear la inaplicación y la declaración de nulidad del acto acusado dispuesta por el a quo, pues como se señaló el fenómeno del decaimiento no requiere de declaración judicial y tampoco se enmarca dentro del concepto de invalidez que impone al Juez la anulación del acto administrativo respectivo, razón por la que se revocarán los numerales 1° y 2° de la providencia apelada y en su lugar se procederá simplemente a la negativa frente a las pretensiones del líbelo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

REVÓCASE la inaplicación y la decisión anulatoria contenidas respectivamente en los numerales 1° y 2° de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 1° de agosto de 2007, dentro del proceso instaurado por el señor Hernán Roberto Vera Quinché contra el Hospital San Juan de Dios de Floridablanca, por las razones anteriormente expuestas. En su lugar,

CONFÍRMASE la decisión negativa frente a las súplicas de la demanda propuesta pero bajo la motivación consignada en esta providencia.

RECONÓCESE personería al abogado Gerson Didi Chacón Sánchez como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 182 del expediente.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.