REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR EN BOGOTÁ

Publicado por: Colombia Compra Eficiente Fecha: 08 de Enero 2017 Equipo: Contratación Tema: Contratación 8834

En el año 2014 por solicitud de la entonces Ministra de Educación Nacional Gina Parody, Colombia Compra Eficiente estudió la contratación del programa de alimentación escolar (en adelante “PAE") e identificó lo siguiente:

1. No hay suficiente información disponible. No hay claridad sobre el número de beneficiarios del PAE, sus grupos etarios, la ubicación exacta de los centros educativos, la infraestructura existente en los centros educativos para preparar y servir la alimentación.

2. Las minutas de los alimentos y su composición restringen la competencia.

3. El manejo presupuestal no permite contratos mayores a una vigencia fiscal, lo cual impide estructuras de mediano plazo en las cuales el contratista hace las inversiones en equipos de cocina y utensilios requeridos para la alimentación escolar.

4. El PAE tiene múltiples fuentes de financiación lo cual exige acuerdos interinstitucionales para asegurar la disponibilidad y la oportunidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación (en adelante “ETC”) y de regalías.

5. El nivel de descentralización del PAE no es homogéneo y no depende exclusivamente de la solidez administrativa de las ETC. La existencia de dos esquemas de operación independientes con responsables distintos afecta la equidad que debe garantizar el PAE.

6. El PAE no tiene un principal. No hay (a) recomendaciones de logística para la prestación del servicio; (b) guías de compra para las ETC y de elaboración de estudios de mercado y particularmente de costos; (c) asesoría sobre la selección de esquemas de provisión; (d) propuesta actualizada de menús que garanticen los requerimientos nutricionales con la flexibilidad suficiente para responder a las variaciones del mercado y de las regiones.

7. No hay uniformidad en el uso de las modalidades de selección de operadores y contratistas por parte del Ministerio de Educación Nacional (en adelante “MEN”) y de las ETC. Hay abuso de la contratación directa y mal uso de la contratación con entidades sin ánimo de lucro para atender el PAE. Los requisitos habilitantes exigidos a los operadores no están asociados a los riesgos de la ejecución de los contratos.

8. La interventoría del PAE no es suficiente para el seguimiento de la oportunidad de entrega, cantidad y calidad de los refrigerios y almuerzos del PAE.

9. El PAE no ha sido aprovechado en la política agraria como herramienta para formalizar y fomentar las actividades de la agricultura local de pequeña escala. La compra de alimentos para el PAE puede convertirse en una herramienta para la sostenibilidad de la agricultura en las Entidades Territoriales.

Luego de la revisión inicial, Colombia Compra Eficiente con el apoyo del Banco Mundial, propuso al MEN estudiar la posibilidad de usar instrumentos de agregación de demanda en un piloto controlado para lo cual era necesario contar con información, con voluntad política y administrativa de las ETC y recursos complementarios para la alimentación, la logística y la interventoría.

En 2014 y 2015, el MEN y Colombia Compra Eficiente organizaron una serie de reuniones con ETC para conocer las particularidades de la operación del PAE en cada una de ellas y estudiar alternativas para su contratación. La falta de información permitió diseñar un proyecto solamente para Bogotá y exclusivamente para refrigerios.

En el año 2015, Colombia Compra Eficiente llevó a cabo el piloto para la contratación del instrumento de agregación de demanda para 59.126 raciones distribuidas en 127 Instituciones Educativas y 11 localidades de Bogotá. El instrumento contó con dos tipos de raciones: (i) refrigerios preparados fuera de la Institución Educativa (3 o 4 alimentos que aportan el 22% de la nutrición diaria); y (ii) refrigerios preparados en sitio (3 alimentos que aportan el 30% de la nutrición diaria).

En el instrumento de agregación de demanda hubo tres proveedores, la Secretaria de Educación del Distrito (en adelante “SED”) colocó 41 órdenes de compra, los proveedores entregaron 6.414.525 raciones por $15.511.479.432. El proceso de contratación generó eficiencias en los procesos de la SED, disminuyó el tiempo de los procesos de contratación, no hubo controversias, multas, sanciones o declaraciones de incumplimiento y permitió un mejor seguimiento de la ejecución. Sin embargo en el instrumento de agregación de demanda (i) no hubo participación de los grandes productores de alimentos, ni de actores relevantes del servicio de almacenamiento, ensamble y distribución de alimentos; (ii) la operación genera costos de intermediación pues el proveedor no es productor de alimentos y muchas veces tampoco tiene operación logística propia; (iii) la supervisión de la calidad de los alimentos no cubre la cadena desde su producción, el ensamble, la distribución hasta la entrega final a los beneficiarios del PAE; y (iv) la poca flexibilidad en la operación no permite a la SED reaccionar rápido frente a contingencias.

Luego de evaluar los resultados del piloto, la SED solicitó a Colombia Compra Eficiente diseñar una agregación de demanda para todos los refrigerios del PAE en Bogotá, alrededor de 776.000 raciones diarias. Con base en las conclusiones mencionadas, Colombia Compra Eficiente propuso dividir en dos segmentos la operación: (i) la compra de los alimentos y (ii) el recibo del alimento, almacenamiento, ensamble y distribución del refrigerio a las Instituciones Educativas (en adelante “Logística”).

En 2017, Colombia Compra Eficiente hizo dos licitaciones, una para alimentos y otra para la Logística. En alimentos recibimos oferta de 49 proponentes de los cuales resultaron adjudicatarios 46, para 64 alimentos. El catálogo para los refrigerios del PAE en Bogotá opera en la Tienda Virtual del Estado Colombiano donde la SED y los proveedores hacen sus transacciones en línea.

Este proceso nos permitió identificar restricciones que no habíamos notado en el estudio inicial, ni en el primer instrumento de agregación de demanda y también nos permitió vincular como proveedores del PAE en Bogotá a reconocidos productores de alimentos. Otra restricción encontrada está asociada al mercado de la fruta, por lo cual Colombia Compra Eficiente tuvo que hacer un proceso de contratación adicional a través de una subasta y luego incluir estos alimentos en el catálogo de la Tienda Virtual del Estado Colombiano.

En la licitación para la Logística tuvimos más dificultades pues no recibimos suficientes ofertas para las áreas geográficas en las cuales dividimos la ciudad (7 ofertas para 10 zonas geográficas). Esta situación fue solucionada por la SED con el apoyo de la Agencia Nacional Logística de las Fuerzas Militares pero está claro que debemos mejorar la estructura y el conocimiento sobre los precios del servicio.

La SED por su parte contrató la interventoría mejorando la supervisión del PAE.

A partir de abril de 2017, la SED ha colocado 107 órdenes de compra de alimentos por valor de $154.929 millones, 10 órdenes de compra de Logística por valor de $5.983.100.260 y 8 órdenes de compra por valor de $15.254 millones de la agregación de demanda de frutas.

La SED y Colombia Compra Eficiente siguen trabajando para garantizar la operación de los refrigerios del PAE en Bogotá y su mejora continua. Esta experiencia debe servir para intervenir el PAE en otras regiones del país de la mano de las reformas necesarias para que este programa tenga un principal que pueda revisar los puntos enumerados al comienzo de esta nota y las recomendaciones de muchos estudiosos.