El concepto de honorario en su acepción etimológica "suele aplicarse ¿al que tienen los honores y no la propiedad de una dignidad o empleo¿ y en este sentido hablamos de presidente honorario, alcalde honorario, etc. Utilizada en plural, adquiere el significado de beneficio o retribución que se da con honor: es el ¿estipendio o sueldo que se da  a uno por su trabajo en algún arte liberal¿ (Diccionario de la Lengua Española), o con mayor precisión conceptual, porque no es admisible confundir este vocablo con el salario, del que es sustancialmente diferente (Enciclopedia Jurídica) ... los honorarios son asimilados a los estipendios que se conceden por ciertos trabajos,  generalmente de los profesionales liberales, en que no hay relación de dependencia, ni jurídica, ni técnica, como tampoco económica, entre las partes, y donde la retribución es fijada conforme a su honor por el que desempeña la actividad o presta los servicios ... Por extensión, los honorarios están también destinados a remunerar -siempre sin efectos prestacionales - la asistencia a sesiones de ciertas corporaciones públicas o de juntas directivas, técnicas, asesoras, etc.", de ahí que para los concejales, sean éstos distritales o municipales, los honorarios constituyen la contraprestación que por su asistencia a cada una de las sesiones de la respectiva Corporación establece la Constitución en su favor; y la ley, en este caso la 617 de 2000, determina y reconoce. Sin embargo, el hecho de que el término honorario no se pueda asimilar al de salario y por tanto no sirva de base para liquidar los aportes parafiscales consagrados en las leyes 21 de 1982 y 89 de 1988, no significa que los concejales hayan quedado desamparados en materia de seguridad social.

Como quiera que el artículo 17 de la ley 21 de 1982 dispone que la base para la liquidación de los aportes al régimen de subsidio familiar, al SENA, la ESAP, Escuelas Industriales e Institutos Técnicos y al ICBF -a este último por remisión expresa del parágrafo del artículo 1o. de la ley 89 de 1988 - es la llamada "nómina mensual de salarios", es decir "la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la ley laboral", la Sala considera que al tener la remuneración que reciben los diputados la misma connotación de salario, ella debe ser tenida en cuenta para efectos de liquidar dichos aportes incluidas las contribuciones a la seguridad social. Cosa distinta sucede con los concejales, pues ellos perciben honorarios, que como ya se dijo, no hacen parte de la nómina mensual de salarios, razón por la cual no pueden ser tenidos en cuenta para la liquidación del primer grupo de aportes parafiscales.  En cuanto hace a las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y como quiera que en esta materia los concejales tienen, por virtud de la ley, un régimen especial, el municipio debe pagar el valor total de las primas de las pólizas de seguros o de las cotizaciones al régimen contributivo en calidad de independientes, según la reglamentación expedida por el Gobierno.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 7085 de 28 de agosto de 2006.

El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Fernando Grillo Rubiano, solicita a la Sala conceptuar si el pago de remuneración y honorarios a los Diputados y Concejales, respectivamente,  origina la obligación de realizar aportes parafiscales.

En relación con los Diputados pregunta:

Respecto de los Concejales formula los siguientes interrogantes:

La Constitución Nacional de 1991 consagró expresamente las contribuciones parafiscales y defirió en el Congreso la facultad de establecerlas "excepcionalmente" en los casos y bajo las condiciones por él determinadas, competencia que hizo extensiva a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales (arts. 150.12 y 338).

Legalmente las contribuciones parafiscales aparecen definidas en el artículo 29 del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, como  "... los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable".

La Sala analizará por separado los dos tipos de contribución antes mencionados, dadas sus características especiales y la incidencia que su recaudo genera en la contraprestación devengada por los servidores públicos a que se refiere la consulta.

Como ya se dijo tienen expresa consagración legal y corresponden a los aportes que los empleadores hacen para efectos del pago de subsidio familiar y para la inversión en el desarrollo social y técnico de entidades como el SENA, el ICBF, la ESAP, Escuelas Industriales e Institutos Técnicos.  Respecto de la liquidación de los referidos aportes,  el artículo 17 de la ley 21 de 1982 -por la cual se modifica el subsidio familiar - dispuso

Esta norma también es aplicable a la liquidación de los aportes para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, por remisión del parágrafo del artículo 1o. de la ley 89 de 1988 que establece:

Ahora bien, como según el citado artículo 17 de la ley 21 de 1982, para efectos de la liquidación de este primer grupo de aportes parafiscales se debe tomar como base la totalidad de los pagos efectuados que constituyan "salario" conforme a la legislación laboral en general, es importante tratar de precisar qué se entiende por tal en el sector público.

Al respecto la Sala en el concepto identificado con la radicación 923 del 27 de noviembre de 1996, señaló:

En síntesis, del contexto de la norma transcrita se tiene que, en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo".

El objeto primordial del Sistema General de Seguridad Social en Salud consagrado en la ley 100 de 1993, consiste en generar más recursos para el sector de la salud y ampliar su cobertura a través mecanismos como el aumento de los aportes y la creación de entidades promotoras de salud.

Para acceder al servicio de salud se crearon dos subsistemas de afiliación y financiación, a saber: (i) el régimen contributivo, al que pertenecen las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes; (ii) el régimen subsidiado al cual deberán estar afiliadas las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. (art. 157, ley 100/93).

Respecto de la base de cotización al referido sistema de las personas vinculadas por contrato  de trabajo o como servidores públicos -régimen contributivo-, la  ley 100 estableció que ésta "será la misma contemplada en el sistema general de pensiones de esta ley", es decir, "el salario mensual", al tenor de lo previsto en el artículo 18 de la misma.

Sobre la naturaleza de este tipo de cotizaciones, la Corte Constitucional en sentencia C-577 de 1995, dijo:

Respecto del régimen laboral y salarial de los Concejales la Carta estatuye, en los incisos segundo y tercero del artículo 312, que los mismos no tienen "la calidad de empleados públicos" y que "La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones".

Como quiera que la Constitución defirió en el legislador la facultad para determinar los honorarios de los concejales y la remuneración de los diputados, el Congreso expidió la ley 617 del 2000  que en sus artículos 20 y 28 previeron:

Advirtió igualmente el legislador que tanto los honorarios de los concejales como la remuneración de los diputados son incompatibles "con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4a162. de 1992". (arts. 20, parágrafo, y 29, parágrafo 1o.).

En este punto y tenida en cuenta la reglamentación hecha por la ley 617 de 2000 en relación con el régimen laboral y prestacional de los concejales y diputados a que nos hemos referido, conviene retomar el concepto de salario -ya enunciado en el numeral primero de estas consideraciones - con el fin de establecer si la remuneración de los diputados y los honorarios de los concejales poseen tal carácter y por tanto deben tenerse en cuenta para la liquidación de los aportes parafiscales que aquí se analizan.

La constitución de 1991, en el artículo 299 previó que los diputados tendrían derecho a honorarios por su asistencia a las correspondientes sesiones, disposición ésta que nunca fue reglamentada.

Esta Sala en la radicación 1.234 del 3 de febrero de 2000 analizó la naturaleza de la asignación los diputados y señaló:

Posteriormente en la modificación que del mencionado artículo 299 introdujo el Acto Legislativo 1 de 1996 se cambió el concepto de honorarios por el de una remuneración en los términos que fije la ley, que para el efecto es la 617 del 2000, en su artículo 28, antes transcrito.

Sobre las consecuencias de la modificación introducida por el AL 1 de 1996 al régimen salarial de los diputados y el significado del término remuneración, la Sala considera importante retomar lo expresado en la Radicación 1.234 del 3 de febrero del año 2000, cuya parte pertinente dice:

Entendido que el concepto constitucional de remuneración de los diputados equivale al de salario, conviene precisar que ésta es la base para la liquidación de los aportes parafiscales, tanto de los contemplados en las leyes 21 de 1982 y 89 de 1988, como de los correspondientes al sistema de seguridad social en salud, que como ya se señaló también tienen como base de cotización el salario mensual, obviamente considerando los topes y limitaciones establecidos por la ley, como claramente lo analizó la Sala en la Radicación 1.700, que al respecto dice:

Más adelante se afirma en el mismo concepto: "Finalmente es de señalar que el artículo 63 de la ley 617 de 2000 establece un límite a la asignación de los servidores públicos territoriales, en el sentido de que no podrán percibir una remuneración superior al salario del Gobernador o del Alcalde. Dicha limitación cobija a los diputados por cuanto ostentan la calidad de servidores públicos de corporación pública de orden territorial y por lo tanto su remuneración por mes de sesiones no podrá superar el salario del Gobernador".

Sobre la naturaleza de los honorarios que reciben los concejales, la Corte Constitucional en la Sentencia C-043 de 2003, dijo:

Sin embargo, el hecho de que el término honorario no se pueda asimilar al de salario y por tanto no sirva de base para liquidar los aportes parafiscales consagrados en las leyes 21 de 1982 y 89 de 1988, no significa que los concejales hayan quedado desamparados en materia de seguridad social. Al respecto la ley 136 de 1994 en los artículos 65 y 68 estableció:

No obstante lo afirmado por la Corte en el anterior pronunciamiento, en el sentido de que los concejales tienen derecho a estar afiliados al régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud -por su condición de servidores públicos - y que los seguros de vida y de salud constituyen un beneficio adicional a éste, el Presidente de la República expidió el decreto 3171 del 1o. de octubre de 2004, reglamentario de los artículos 65,68 y 69 de la ley 136 de 1994 en el cual señaló:

La afirmación disyuntiva acerca de la existencia de una póliza de seguro de salud o la afiliación al régimen contributivo de salud, fue ratificada y precisada más adelante, en el artículo 5o. ibídem, así:

Es decir, del contenido de las normas transcritas se infiere que para el Gobierno Nacional, dentro de la disyuntiva que plantea el decreto, la existencia de una póliza de seguro de salud sustituye la posibilidad de una afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud, sin que el concejal quede desprovisto de los servicios de salud, ya que como lo dice el inciso segundo del artículo 4o. del decreto "En la contratación de dicha póliza deberá establecerse el acceso a los servicios de salud en el municipio o distrito de residencia del concejal, el acceso a los diferentes niveles de complejidad establecidos en el plan obligatorio de salud y deberá contemplar la cobertura familiar" creando así una incongruencia entre el pronunciamiento de la Corte y el texto del citado decreto 3171, incongruencia que en criterio de la Sala debe ser analizada y precisada por el Gobierno Nacional con el fin de dar claridad sobre el tema a los municipios y distritos.

Ahora bien, continuando con el caso de los concejales, es de advertir que lo que constituye contribución parafiscal es el pago por parte de los municipios y distritos  de las cotizaciones correspondientes al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y no el pago de las primas correspondientes a  las pólizas de seguro de salud. En consecuencia, nos encontramos ante uno de los  regímenes especiales en materia de seguridad social.

Sobre este punto cabe recordar lo expuesto por la Sala en concepto 580 del 27 de enero de 1994, en relación con el régimen de seguridad social en salud de los concejales:

En efecto, los derechos a la seguridad social y a la atención de la salud consagrados en los artículos 48 y 49 de la Carta, justifican el régimen especial de los concejales en esta materia, toda vez que el texto constitucional los garantiza para todos los habitantes de manera irrenunciable, con sujeción a los principios de universalidad y solidaridad y en los términos que señale la ley, que para el caso es la 136 de 1994, en la cual se precisó que dichos servidores tienen derecho "la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales".

Como corolario de lo anteriormente expuesto, se tiene que los vocablos remuneración y honorarios, si bien son dos conceptos que guardan relación con el reconocimiento por un servicio prestado, también lo es que tienen connotaciones distintas y por lo tanto generan, para quienes los perciben, consecuencias laborales diferentes como lo es, entre otros, el reconocimiento de prestaciones sociales para quienes reciben remuneración o salario.

Bajo esta premisa y como quiera que el artículo 17 de la ley 21 de 1982 dispone que la base para la liquidación de los aportes al régimen de subsidio familiar, al SENA, la ESAP, Escuelas Industriales e Institutos Técnicos y al ICBF -a este último por remisión expresa del parágrafo del artículo 1o. de la ley 89 de 1988 - es la llamada "nómina mensual de salarios", es decir "la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la ley laboral", la Sala considera que al tener la remuneración que reciben los diputados la misma connotación de salario, ella debe ser tenida en cuenta para efectos de liquidar dichos aportes incluidas las contribuciones a la seguridad social.

Cosa distinta sucede con los concejales, pues ellos perciben honorarios, que como ya se dijo, no hacen parte de la nómina mensual de salarios, razón por la cual no pueden ser tenidos en cuenta para la liquidación del primer grupo de aportes parafiscales.

En cuanto hace a las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y como quiera que en esta materia los concejales tienen, por virtud de la ley, un régimen especial, el municipio debe pagar el valor total de las primas de las pólizas de seguros o de las cotizaciones al régimen contributivo en calidad de independientes, según la reglamentación expedida por el Gobierno.

Con base en las anteriores consideraciones la Sala,

1, 2 y 3 La remuneración que perciben los Diputados tiene la naturaleza jurídica de salario, y como tal hace parte integrante de la nómina de salarios de la Asamblea, razón por la cual debe tenerse como base para la liquidación de los aportes parafiscales, incluyendo en éstos las contribuciones a la seguridad social, en los términos y con las limitaciones previstas por la ley, como se señaló en el concepto radicado bajo el No. 1700 de 2006.

1y 2 Los honorarios que reciben los Concejales como retribución por su asistencia a las respectivas sesiones de su Corporación no pueden catalogarse como salario y en consecuencia no deben ser tenidos en cuenta para efectos de la liquidación de los aportes parafiscales, sin perjuicio de la obligación que tienen los municipios de pagar el valor total de las pólizas de seguro de salud o de las contribuciones al régimen

Remítase al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

4. El 2%* del valor de las nóminas mensuales de salarios de todos los patronos y entidades públicas o privadas, (...)".  * La ley 89 de 1988, en su artículo 1o. incrementó la contribución al tres por ciento (3%).

4. Los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA, así:

a) El aporte mensual del medio por ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la Nación y las entidades territoriales, dentro de los primeros diez (10) días de cada mes;

b) El aporte del dos por ciento (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer los empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios. (...)".