"1.- A efectos de la presentación de ternas, para la elección de los Alcaldes Locales, deben entenderse las Juntas Administradoras Locales como cuerpos únicos, o como un conjunto de personas que intervienen en la conformación?.

2.- Las Juntas Administradoras Locales están obligadas a incluir el nombre de una mujer, en las ternas que presentan al Alcalde Mayor de Bogotá, para designar los Alcaldes Locales, aún cuando respecto a la parte final del artículo 6° de la Ley 581 de 2000, la Honorable Corte Constitucional dispuso en sentencia C-371 de 2000, declarar exequible en forma condicionada el aparte del artículo, bajo el entendimiento de que cuando en la conformación de ternas concurren distintas personas o entidades se procurará incluir mujeres, sin que ésta sea una obligación inexorable?.

3.- En aras de dar cumplimiento al inciso primero del artículo 6° de la Ley 581 de 2000, norma posterior al Decreto 1421 de 1993, los ediles que conforman la Junta Administradora Local, pueden abstenerse de aplicar el cuociente electoral previsto en el artículo 84 del Estatuto Orgánico de Bogotá?".

El texto de la consulta, precisa los criterios sobre el particular expuestos por el Alcalde Mayor de Bogotá, algunas juntas administradoras locales, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior.

Según la Alcaldía Mayor las JAL sí están obligadas a incluir, por mandato del artículo 6° de la ley 581 de 2000, por lo menos una mujer en la terna que conforman, pues,

cuando desarrollan esa competencia lo hacen como un solo cuerpo y, por tanto, no se encuentran dentro de la excepción definida por la Corte Constitucional en la sentencia C 371 de 2000, que se pronunció sobre la constitucional de dicha norma.

Algunas juntas administradoras locales, consideran que no existe tal obligación, por cuanto, de una parte, la Corte Constitucional condicionó el artículo 6° de la ley 581 de 2000 a las ternas conformadas por una sola persona o entidad, no por varias personas, como es el caso de los ediles y de otra, la inclusión en comento es incompatible con el mecanismo del cuociente electoral al que se refiere el artículo 84 del decreto 1421 de 1993, que parte del principio democrático de las mayorías, excluyente del carácter preferente que tendría la obligatoria inclusión de una mujer en la terna, independientemente de los resultados democráticos a que se llega mediante el mecanismo del cuociente.

Para la Defensoría del Pueblo, la interpretación conjunta de los artículos 84 del decreto 1421 de 1993 y 6° de la ley 581 de 2000, conduce a la conclusión de que las JAL deben incluir siempre el nombre de una mujer dentro de las ternas de candidatos puestas a consideración del Alcalde Mayor de Bogotá para el nombramiento de los alcaldes locales, toda vez que las normas de diferenciación positiva - también llamadas acciones afirmativas, o de discriminación positiva o inversa - aparejan una limitación al principio de las mayorías, que se fundamenta en el propósito de garantizarle una mayor representación a minorías sociales o a sectores desprotegidos de la sociedad (artículos 13, 20 y 43 de la Constitución Política). Por todo lo anterior, "...cuando una Junta advierta que la terna que se dispone a elaborar no va a contener el nombre de una mujer, deberá diseñar el mecanismo necesario para adecuar el sistema de cuociente electoral que se utiliza para definir la integración de las ternas, con la obligación de incluir en cada una de ellas a una mujer."

Finalmente, el señor Ministro anota que algunas localidades adelantaron procesos de selección de candidatos para conformar la terna, los cuales se surtieron con la amplia participación de la comunidad a través de mecanismos como exámenes sico-técnicos, audiencias públicas y audiencias ante la Junta Administradora Local, en donde como resultado del proceso de preselección ninguna mujer clasificó y considera "...que si bien la Junta Administradora Local es un cuerpo único, no obstante, está conformada por un número plural de miembros, elegidos por voto popular, que para ejercer la función de conformar terna de candidatos para desempeñar el cargo de alcalde local, utilizan por expresa disposición del artículo 84 del decreto - ley 1421 de 1993, el sistema del cuociente, es decir, no existe para estos efectos el sistema de mayoría absoluta, sistema que si existiera pudiera llevarnos a pensar que la JAL se manifiesta como cuerpo único, en cuanto ha sido por decisión del mayor número de miembros que se habría conformado la terna"

Según el inciso 3°, parte final, del artículo 323 de la Constitución Política, los alcaldes locales de Bogotá "...serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora"¹ y el inciso 2° ibídem, precisa que "en cada una de las localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el Concejo Distrital, atendida la población respectiva",².

Ahora bien, el artículo 263 de la Carta dispone que "para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral".

En ejercicio del artículo transitorio 41 de la Constitución, el Presidente de la República dictó el decreto 1421 de 1993, contentivo del régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá. En punto al nombramiento de los alcaldes locales, el artículo 84 desarrolla las normas constitucionales en mención, tanto en lo que se refiere a la conformación de las ternas con aplicación del sistema del cuociente electoral, como en lo atinente a la elección por parte del Alcalde Mayor, en estos términos:

"Los alcaldes locales serán nombrados por el alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administradora.³ Para la integración de la terna se empleará el sistema del cuociente electoral⁴. Su elaboración tendrá lugar dentro de los ocho (8) días iniciales del primer período de sesiones de la correspondiente junta.⁵"

Por su parte, el artículo 6° de la ley estatutaria 581 de 2000 - por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Carta - determina:

"Nombramiento por sistema de ternas y listas. Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer"

Es así como la normatividad en comento contempla, en principio, procedimientos disímiles para la elaboración de ternas; corresponde así, determinar si la confección de las destinadas al nombramiento de los alcaldes locales de Bogotá, debe regirse por las normas especiales, aplicando el sistema del cuociente electoral y, en consecuencia, con prescindencia del tema de género, o por las normas generales, incluyendo indefectiblemente, por lo menos, el nombre de una mujer.

Según se anotó, el artículo 323 de la Constitución Política determina que en cada localidad de Bogotá habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo Distrital, atendida la población respectiva⁶.

Las juntas administradoras locales - inicialmente denominadas por la Asamblea Nacional Constituyente "concejos locales"⁷ -, en sus orígenes se concibieron dentro de un esquema de "inframunicipio", "minimunicipio", "municipios interiores", "municipios especiales" o "ciudades dentro de la ciudad"⁸ con funciones administrativas de carácter local dentro de la comunidad. Finalmente fueron establecidas con la finalidad de garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad, y de articular el nivel distrital y el local - unicidad -.

Estas juntas son corporaciones públicas⁹, cuerpos de representación elegidos por el pueblo, que participan en la elaboración de planes y programas, de propuestas de inversión, que tienen funciones de vigilancia y control de la gestión pública, etc. -, y hacen parte de la administración municipal o distrital¹⁰; obligadas por tanto a cumplir, en todas sus atribuciones, incluidas las electorales, las normas constitucionales de manera prevalente (art. 4° de la C. P.), entre ellas, el artículo 263 constitucional, que prevé el empleo del sistema del cuociente electoral siempre que estas corporaciones voten por dos o más individuos. A esta conclusión se llega del análisis de los artículos 40, 148, 260, 261, 291 de la Constitución Política, 119 a 135 de la ley 136 de 1994, 64 a 83 del decreto 1421 de 1993 y 48 de la ley 617 de 200, así como de la naturaleza, atribuciones, funcionamiento - reuniones, sesiones, quórum, etc. - de las juntas administradoras locales, forma de elección de los ediles, régimen de inhabilidades e incompatibilidades, prohibiciones y honorarios de los mismos.

En materia electoral se han distinguido básicamente dos sistemas para, con base en el número de votos emitidos por los electores, verificar los escrutinios y determinar la manera de provisión de cargos de elección plurinominal, buscando asegurar a cada partido o grupo una efectiva representación de acuerdo con el volumen de sufragios a favor. Son ellos el sistema mayoritario, según el cual, simplemente, el candidato que obtiene el número de votos mayor resulta elegido¹¹, y el de representación proporcional, también conocido como del cuociente electoral o mixto¹², que persigue garantizar la representación de las minorías y que es el que interesa para efectos de la consulta.

En la práctica se distinguen cuatro (4) tipos de cuociente electoral. Son ellos: el cuociente de Hare, el de Droop, el Imperial y el Hare-Niemeyer¹³. a) El cociente de Hare¹⁴, o cociente natural, fue propuesto en 1857 por Thomas Hare, el cual resulta de dividir el número total de votos válidos entre el número de puestos por proveer en la circunscripción correspondiente, quedando en la práctica muchas veces votos sobrantes o restos, denominados en nuestro medio residuos. Esta formula, en tales condiciones, desarrolla de manera natural un mecanismo proporcional para asegurar la representación de las minorías en atención exacta al número de votos conseguidos; b) El cuociente de Droop¹⁵, ideado en 1868 por el abogado Inglés Henry Droop, se concreta al dividir el total de votos válidos entre el número de puestos a adjudicar más uno y, a este resultado, se le añade uno. "El cociente de Droop tiene la característica de ser el que teóricamente permite la distribución de un número mayor de cargos sin llegar nunca a repartir más de los que correspondan a la respectiva circunscripción. En otras palabras, es el divisor más pequeño utilizable sin peligro de adjudicar más puestos que los sometidos a elección (...) También se usa dentro del llamado sistema de Hagenbach-Bischoff¹⁶, que emplea la distribución por cociente para la primera distribución y el método D¿Hont (media más elevada) para la adjudicación de los cargos restantes, por ello algunos autores dan a este cociente el nombre de Hagenbach-Bischoff."¹⁷; c) el cociente imperial¹⁸, cuyo cálculo sale de dividir el total de votos válidos entre el número de puestos a abastecer más dos: "al usar este cociente como base para la distribución de cargos aumentan las posibilidades de adjudicar todos los puestos en la primera fase; pero, al mismo tiempo surge el peligro de otorgar más cargos de los que están en disputa."¹⁹; y, d) el método Hare - Niemeyer, aplica la fórmula de multiplicar votos por puestos, cantidad que es dividida por el total de votos. "De esta operación no resulta una cantidad de votos necesarios para que un partido obtenga un escaño, sino una cifra que indica la cantidad de escaños que corresponden a cada partido. Los escaños sobrantes se distribuyen según el orden de las décimas, de modo que no es necesario un procedimiento adicional. A pesar de su precisión matemática, este sistema que se ha introducido en Alemania en 1985, puede producir ¿resultados ilógicos¿, como el de que un partido que ha ganado un escaño lo puede perder al aumentar en uno el número de escaños a distribuir"²⁰. ²¹

En Colombia la representación proporcional, como sistema electoral, comienza a evolucionar desde 1905 - ley 42 - y luego se regula en el Acto Legislativo No.3 de 1910, desarrollado por el artículo 111 de la ley 85 de 1916, aclarado por el artículo 12 de la ley 96 de 1920. Posteriormente la ley 31 de 1929 introduce el sistema de cuociente de Hare y el artículo 1° de ley 7ª de 1932 consagró el método Hare-Niemeyer, para volver al cuociente natural mediante la ley 67 de 1937. Por su parte el artículo 50 del Acto Legislativo No. 1 de 1968, reformatorio del artículo 172 de la Carta de 1886, reproducido por el artículo 7° del Código Electoral - decreto 2241 de 1986 -, alternó la fórmula del cuociente de Hare con el de Hagenbach-Bischoff, en este último caso si se elegían sólo dos individuos. ²²

El pie de página contiene una breve reseña histórica que permite apreciar cómo ha evolucionado la representación proporcional en nuestro sistema jurídico, institución que materializa la garantía de la representación debida de los partidos y grupos políticos, considerada vital en el perfeccionamiento del proceso electoral "...para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas" (artículo 1° del Código Electoral), toda vez que son íntimas las relaciones que hay entre los sistemas electorales, y los mecanismos y derechos de participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, como expresión del principio democrático - arts. 40 y 258 constitucionales-.

El sistema de cuociente natural propuesto por Thomas Hare fue acogido en el artículo 263 de la Constitución, cuyo tenor es el siguiente:

"Para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral.

El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicarán a los mayores residuos²³, en orden descendente."

El artículo 40 constitucional en su último inciso ordena a las autoridades garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública. La "Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, aprobada por la Ley 51 de 1981, prescribe, en su artículo 7° que "los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a : (...) ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas".

Con apoyo en tales normas y en los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Política, se expidió la ley 581 de 2000 que reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, la cual ordena que "para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer" ( art. 6° )

La Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que se convirtió en la ley 581 de 2000 precisó, en relación con el artículo 6°, lo siguiente:

"Los cargos que se proveen por el sistema de ternas o listas

58- De acuerdo con el artículo 5°, los nombramientos por el sistema de ternas y listas, quedan excluidos de lo dispuesto en el artículo 4°. No obstante, en el artículo 6°, el legislador consagra dos tipos de mecanismos para hacer efectiva la participación de la población femenina. Por un lado, exige que en la conformación de ternas se incluya el nombre de una mujer y que en las listas, hombres y mujeres estén incluidos en igual proporción. Por el otro lado, y exclusivamente en relación con los cargos a proveer por el sistema de listas, dispone que "quien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo 4° de esta ley".

Sin lugar a duda, la primera de estas medidas es razonable y proporcionada. Aceptada la cuota que se consagra en el artículo 4°, con mayor razón un mecanismo que simplemente exige incluir a las mujeres en ternas y listas, se ajusta a la Constitución. Es claro, que al igual que los demás mecanismos analizados, encuentra fundamento en los artículos 1, 2, 13, 40 y 43 de la Carta. No obstante, respecto de esta medida, vale la pena señalar que la Corte no comparte el criterio de algunos de los intervinientes, en el sentido de que la inclusión de mujeres en las listas y ternas es un "simple saludo a la bandera". Si bien este mecanismo no es tan eficaz como la cuota, pues no hay garantía de que las mujeres serán elegidas, la experiencia internacional ha demostrado que una medida como la que se estudia, si viene acompañada con un respaldo y compromiso serio de las autoridades, ayuda a aumentar la participación de la mujer en cargos de poder Este es el caso de Argentina y Paraguay; aunque debe advertirse que la obligación legal en dichos países se refiere a la inclusión de mujeres en las listas de candidatos para ocupar escaños en el Senado y en la Cámara de Diputados.

Lo anterior le permite sostener a la Corte que el mecanismo estudiado no es un simple requisito, sin mayores consecuencias. Pero se insiste en que su eficacia depende de un verdadero compromiso de las autoridades nominadoras por garantizar una participación equitativa entre hombres y mujeres, en el desempeño de los empleos en cuestión.

No obstante, con respecto de la obligación de incluir en las ternas a una mujer, deben hacerse las mismas observaciones que se hicieron en el fundamento N° 50 a propósito de la cuota, es decir, que no puede entenderse que el cumplimiento del requisito analizado es inexorable, cuando en la conformación de aquéllas concurren distintas personas o entidades."

Sin embargo, al estudiar detenidamente la ley 581 de 2000 y la sentencia en cita, encuentra la Sala que los alcances del artículo 263 no fueron considerados de manera explícita por el legislador ni por la Corte Constitucional, al expedirla y revisarla, respectivamente.

Sobre el particular debe advertirse que la Constitución es el eje del ordenamiento jurídico, es la "expresión de una intención fundacional"²⁴, configura un sistema normativo entero que en ella se basa y, por tanto, todo desarrollo legal debe estar conforme con sus mandatos, de manera que la ley sólo es válida si no la contradice y, tiene eficacia, si resulta acorde con sus preceptos..

Así las cosas, al haber dispuesto el Constituyente en el artículo 263 que "para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral", el legislador no previó la conformidad de la norma, con el plausible ánimo de dar una adecuada y efectiva participación a la mujer, para el caso de la elaboración de las ternas por las JAL.

Sin desconocer la naturaleza estatutaria de la ley 581 de 2000, con especial jerarquía normativa respecto del decreto con fuerza de ley 1421 de 1993²⁵, se precisa que, si bien las JAL son un solo cuerpo decisorio y constituyen por lo mismo corporaciones únicas, orgánica y funcionalmente, el procedimiento constitucional aplicable por esta clase de órganos en la elaboración de las ternas para la designación de alcaldes locales, tiene por efecto reflejar, en un proceso democrático de representación proporcional, la fuerza electoral de los diversos partidos o grupos con asiento en la respectiva JAL y, así, la señalada función debe cumplirla mediante el empleo del sistema del cuociente electoral. Es decir, sin perjuicio de conservar tales organismos su unidad corporativa y de tener igual naturaleza la conformación de la terna, ésta es, finalmente, el resultado de la votación la cual, a su vez, determina que la adjudicación de puestos en ella esté sujeta al cuociente, de manera que cada grupo tendrá tantos puestos cuantas veces quepa el cuociente en el respectivo número de votos válidos obtenido.

La Sala estima necesario precisar, además, que la obligación de incluir hombres y mujeres en igual proporción "para la designación en los cargos que deban proveerse por el sistema de listas" - inciso 2° del artículo 6° ibídem -, no es aplicable a las que deben elaborar los distintos partidos, grupos o movimientos con representación en las juntas administradoras, pues la hipótesis de la norma está destinada a ser cumplida por quien elabore la lista con destino directo para la nominación respectiva, como acontece con las que debe elaborar el Consejo Superior de la Judicatura para la designación de funcionarios judiciales - arts. 231 y 256.2 de la C. P. - y, en el caso de las ternas para designar alcaldes menores, la lista implica un paso preparatorio indispensable para confeccionarlas, sin que ella sea expresión del nombramiento por el "sistema de listas" a que alude el artículo 6°, pues la designación la efectúa el alcalde mayor de la terna resultante de la aplicación de otro mecanismo, el de cuociente electoral.

Ahora bien, como el cuociente electoral es un sistema con fórmulas matemáticas exactas, cuyo cálculo y resultados no están determinados por variables como el sexo, la raza, la religión, etc. su aplicación no resulta compatible con los alcances del artículo 6° de la ley 581 de 2000 y, por lo mismo es forzoso concluir que no todas las clases de acciones o discriminaciones positivas son compatibles con la normatividad constitucional, como es el caso expuesto, por cuanto el empleo obligatorio por las corporaciones públicas del procedimiento del cuociente electoral previsto en el artículo 263 - conforme al cual la integración de las ternas es el producto de la representación proporcional de los partidos en la junta administradora respectiva -, descarta la obligación de los distintos movimientos, aislada y conjuntamente considerados, de incluir en las listas por lo menos una mujer, como lo dispone la ley 581 de 2000.

En consecuencia, la naturaleza y el alcance del procedimiento constitucional de escogencia de las ternas por las JAL por el sistema de cuociente electoral, implica que el privilegio discriminatorio positivo ceda ante la ineludible aplicación preferente del procedimiento previsto en el artículo 263 de la Carta. Otro entendimiento tendría por efecto desnaturalizar el sistema de cuociente electoral.

1°, 2° y 3° Sin perjuicio que para efectos de la elaboración de ternas por las JAL, con el fin de designar los alcaldes locales, estas corporaciones públicas constituyan un cuerpo único, como consecuencia de la aplicación perentoria del procedimiento constitucional del cuociente electoral, no están obligadas a incluir, por lo menos, una mujer en ellas.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Aún cuando inicialmente en la Asamblea Nacional Constituyente se pensó en la elección popular de los alcaldes locales (Plenaria de junio 16 de 1991, Transcripción de sesiones, Págs. 21 y 37), el Delegatario Augusto Ramírez Ocampo, sugirió su elección mediante el mecanismo de ternas, con el propósito de articular el concepto de participación con el de unicidad fundamental de la administración. En efecto, en sesión plenaria de junio 16 de 1991, dijo: ". Si nosotros fracturamos a Bogotá (...) me temo mucho que va a volverse inmanejable (...) de la misma manera que lo fue y que lo es en este momento la Alcaldía de Lima. Creo, además, por lo que he escuchado en el debate y en las propuestas, que muy pocas permiten esta fórmula, pero el doctor Castro me ha convencido de que es innecesario darle, de alguna manera, una posibilidad de intervención a esas juntas administradoras locales, en la búsqueda de la mayor participación y, por lo tanto, mi propuesta va orientada a que los alcaldes locales puedan seguir siendo de libre nombramiento y de remoción del Alcalde Mayor, pero de ternas enviadas por la correspondiente junta administradora local..."