Sentencia 00408 de 2016 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 11 de febrero de 2016
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
ACTO ADMINISTRATIVO
- Subtema: Eficacia
La figura jurídica de pérdida de ejecutoriedad por decaimiento del acto administrativo al desaparecer su fundamento de derecho, opera en la práctica frente a actos que no se han ejecutado o frente a los que se ejecutan en forma recurrente, continua o a futuro y no frente a aquellos cuya ejecución fue instantánea, como lo es el retiro del servicio, ya que dicha situación queda consolidada y en firme por el hecho de no haber sido cuestionada administrativa y/o judicialmente en término oportuno.
ACUMULACION DE PRETENSIONES – Requisitos. Conexidad / PRETENSION DE DECLARACION DE PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO DE RETIRO DEL SERVICIO – Requiere examen previo de la legalidad del acto del cual se predica la pérdida de ejecutoriedad / PRETENSION DE REINTEGRO – Conexidad. Debe demandarse la legalidad del acto de desvinculación.
El artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite la acumulación de pretensiones y señala como uno de los requisitos que todas sean conexas, es decir, deben guardar relación entre sí. No obstante que el apoderado del demandante asegura no estar discutiendo la legalidad del acto administrativo de desvinculación sino el efecto de su pérdida de ejecutoriedad, no podría estudiarse la pretensión sin entrar a analizar la legalidad del acto que puso fin a la relación laboral del demandante con la entidad, ya que solo si este está viciado de ilegalidad podría solicitarse el reintegro y pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados percibir desde el retiro del cargo, a título de reparación del daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo señala el artículo 138 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 138
PRETENSION SUBSIDIARIA DE INDEMNIZACION – Falta de conexidad del medio de control de nulidad y restablecimiento con el acto que negó el reintegro al servicio
Observa la Subsección que a pesar que el actor formula como pretensiones subsidiarias las solicitudes de indemnización, es claro que éstas tienen el mismo objeto de las pretensiones principales, es decir, el reintegro y pago de todo lo dejado de percibir ante la pérdida de ejecutoriedad del acto de desvinculación, por lo tanto le asiste razón al a-quo al señalar que no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separó de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del acto desvinculación (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, a título de restablecimiento del derecho.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Es el procedente para obtener la indemnización del daño antijurídico que provenga de un acto administrativo
No puede la parte demandante pretender darle un giro gramatical a su pedimento para derivar un medio de control diferente, como sería el de reparación directa, pues claramente esté definido que si el daño que se pretende indemnizar depende de la ilegalidad de un acto administrativo, el medio adecuado a instaurar es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no aquel de reparación directa, so pretexto de señalar que no se pretende la ilegalidad del acto causante del daño sino la declaratoria de su pérdida de fuerza ejecutoria. Máxime, si en este tipo de casos la solicitud negativa en tal sentido, origina también la necesidad de pretensión de nulidad de la respuesta con el consecuente restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios (Art. 92 del CPACA). NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 3 de abril de 2013, C.P., Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 26437.
INADMISION DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - Improcedencia cuando la acción se encuentre caducada
Debe aceptarse como lo señaló el demandante, que el paso a seguir en este tipo de eventos es la inadmisión y no el rechazo de la demanda a efectos de que se adecúen las pretensiones al acto demandado, sin embargo, dadas las características del caso y el fondo de lo buscado con este, sería inocuo proceder a dicha inadmisión si de entrada se advierte que no existe posibilidad de admitir la demanda con base en lo pretendido por encontrarse caducada la acción y por no ser el acto demandado una sustancial solicitud de la aplicación de la excepción de pérdida de ejecutoriedad del acto por las razones que se verán a continuación. En tal sentido, habrá de confirmarse el auto apelado en este sentido.
FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Concepto
En los términos del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la fuerza ejecutoria de los actos administrativos es la capacidad de que goza la administración para hacer cumplir por sí mismo sus propios actos, es decir, que tal cumplimiento no depende de la intervención de autoridad distinta a la de la misma administración.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 91
EXCEPCION DE PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA – Concepto. Requisitos para su aplicación /DECAIMIENTO DE ACTO ADMIINISTRATIVO POR PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA – Control de legalidad
Debe precisarse que la pérdida de la fuerza ejecutoria hace relación a la imposibilidad de ejecutar los actos propios de la administración para cumplir lo ordenado por ella misma. En efecto, en los términos del artículo 92 de la Ley 1437 de 2011, los afectados pueden oponerse a la ejecución de un acto administrativo a través de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, lo cual debe realizarse antes de su ejecución, o dentro del término establecido por la Ley para atacar los actos en sede judicial, siempre y cuando la situación particular no se encuentre consolidada, de lo contrario no son afectados por la decisión anulada. Es de señalar además que esta jurisdicción puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos que sufrieron el decaimiento, en razón a los efectos que se dieron cuando el mismo estuvo vigente, no obstante para que ello ocurra, el acto administrativo de carácter particular y concreto debe ser demandado en el término señalado por la ley.
SENTENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No revive términos para demandar el acto particular que se expidió con fundamento en éste.
El acto administrativo particular por medio del cual el demandante fue desvinculado del servicio es el derivado de los decretos expedidos en razón del Acuerdo 076 de 1996, sin que por el hecho de que este Acuerdo fuera declarado nulo esto conlleve a la nulidad de los actos que de él se derivaron o a retrotraer los efectos ya causados de los mismos, es decir, continúan en firme y se presume su legalidad ya que éstos generaron una situación consolidada que debió ser atacada y discutida dentro de los plazos legalmente señalados para ello.NOTA DE RELATORIA : Consejo de Estado, Sección Segunda,5 de diciembre de 2002, MP. Nicolás Pájaro Peñaranda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 92
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “A”
Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
Bogotá D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016)
Rad. No.: 15001-23-33-000-2013-00408-01(2838-13)
Actor: JULIO ROBERTO RINCÓN PRECIADO
Demandado: MUNICIPIO DE SOGAMOSO (BOYACA)
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho
Tema: Ley 1437 de 2011.
Caducidad – Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho – Pérdida de ejecutoriedad de acto administrativo.
Auto Interlocutorio O-19-2016
ASUNTO
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por el apoderado del demandante contra el auto proferido el 23 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Boyacá con el que rechazó de plano la demanda presente en este asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda.
ANTECEDENTES
El actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad del Oficio 120-7587 de noviembre 21 de 2012 suscrito por la Alcaldesa (e) de Sogamoso, mediante la cual se le negó la solicitud de reintegro y el pago de las acreencias laborales a las que cree tener derecho.
A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene al Municipio de Sogamoso, reintegrarlo a un cargo de igual o superior jerarquía al que venía desempeñando al momento de su retiro, que se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio para efectos salariales y prestacionales. Así mismo, entre otros, solicita que se condene al pago de salarios, incrementos salariales, primas, vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales dejados de percibir desde el retiro hasta su reintegro efectivo.
Como subsidiarias, pretende que se declare que los actos administrativos de retiro han perdido fuerza de ejecutoria, y que como consecuencia de lo anterior, se condene al reconocimiento y pago de distintas sumas a título de indemnización, por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde su retiro del servicio.
Como fundamentos fácticos de la demanda expresó que el demandante se desempeñó en la planta de personal de la Administración Municipal y que a raíz de la restructuración administrativa llevada a cabo a con base en el Acuerdo 076 de 17 de diciembre de 1996, se le retiró del servicio público.
Así mismo, que el Tribunal Administrativo de Casanare1 resolvió declarar nulo el citado acuerdo municipal mediante sentencia debidamente ejecutoriada del 10 de mayo de 2012 y como quiera que los actos administrativos que se dictaron para la reestructuración administrativa que implicó el retiro del demandante, fueron dictados en ejercicio de las facultades otorgadas por el mencionado Acuerdo, éstos han perdido toda obligatoriedad y efectos.
Providencia Apelada (folios 40 a 48)
El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante providencia de 23 de mayo de 2013 rechazó de plano la demanda por las siguientes razones.
En primer lugar señaló que no es procedente la acumulación de pretensiones solicitada y la única pretensión que procede ante la jurisdicción es la nulidad del acto administrativo que negó la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria.
Indicó que las pretensiones subsidiarias que buscan una indemnización consistente en el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el retiro del demandante, no tienen una real diferenciación y no son conexas a las pretensiones principales, por el contrario, se sustentan en el retiro del servicio efectuado mediante acto administrativo y no como un hecho, una omisión, una operación administrativa que serían las bases para demandar por ese medio de control.
A la luz del artículo 138 del C.P.C.A. el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente ante la lesión de un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica y por ello es viable solicitar la nulidad del acto administrativo particular, el restablecimiento del derecho y también la reparación del daño. Por lo cual, no se puede desconocer la existencia de la manifestación de la administración que a su juicio, creó, modificó o extinguió una situación jurídica frente al actor para convertirlo en un hecho de la administración.
En relación al acto demandado, Oficio 120 – 7587 del 21 de noviembre de 2012, indicó el a quo que este no fue el que de manera directa dispuso el retiro del servicio del empleado para culminar definitivamente su relación jurídico-laboral con la administración, así como tampoco tiene el alcance que pretende darle de excepción de pérdida de la ejecutoriedad en la forma prevista en el artículo 92 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ya que su objeto es oponerse a la ejecución de un acto administrativo que, dicho sea, fue ejecutado entre finales de 1997 e inicios de 1998.
La declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996, no implica que sean nulos los actos particulares que se derivan de este, por lo que el acto demandado no tiene un nexo con las pretensiones, ni los hechos de la demanda, ya que para solicitar el reintegro, el pago de salarios y de los demás emolumentos, debió demandar el acto particular y concreto con el cual se desvinculó al actor del cargo que desempeñaba.
En síntesis, procede el rechazo de la demanda toda vez que el Oficio 120-7587 del 21 de noviembre de 2012 no creó, modificó, extinguió una situación jurídica del demandante, sin que sea posible ordenar su corrección ya que los actos de retiro del servicio fueron ejecutados entre 1997 y 1998, por lo que a la fecha de presentación de la demanda operó la caducidad del medio de control.
Recurso de Apelación (folios 54 a 57)
La parte demandante fundamentó su desacuerdo con la anterior decisión en el hecho de que si el a-quo consideraba que en la demanda se presentaba una indebida acumulación de pretensiones, lo procedente era su inadmisión y otorgar un término razonable para la corrección del libelo introductorio y no su rechazo de plano.
Alegó que la declaratoria de la pérdida de ejecutoria del acto de retiro del servicio público, se solicitó como pretensión subsidiaria y que la nulidad del acto se pidió como pretensión principal, la cual se puede esbozar efectivamente ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adujo que en el presente caso se pretende la nulidad del oficio No. 120-7534 de 2012 y la indemnización consistente en el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento del retiro del servicio, lo que remite al medio de control de reparación directa, siendo ésta una acumulación de pretensiones que contempla el artículo 165 del CPACA.
Precisó que en su caso procede la acumulación de pretensiones al tenor de lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA, siendo subsidiaria la petición de reparación directa, cuyo daño se deriva de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de retiro del servicio, en virtud de lo cual solicita una indemnización por el perjuicio causado.
Enfatizó en que el oficio demandado es un acto definitivo contra el cual procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que resolvió de fondo la solicitud de pérdida de ejecutoria de los actos administrativos por los que fue retirado del servicio.
Puntualizó en que no se pretende revivir los términos para buscar la ilegalidad de los actos que lo retiraron del cargo, sino que la pérdida de ejecutoria de estos surta efectos indemnizatorios, a través de la posibilidad de acumular pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, toda vez que al desaparecer el fundamento de derecho de un acto, pierde obligatoriedad y exigibilidad el mismo.
Por último, precisó que los aspectos analizados por el A quo no son los que corresponden al rechazo de la demanda según lo establece el artículo 169 del CPACA.
CONSIDERACIONES DE LA SUBSECCIÓN
Competencia
De conformidad a lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 , el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual modo y en concordancia con el artículo 125 y el numeral 1.º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la presente decisión debe adoptarse por la Sala como quiera que con la providencia que se recurrió, se rechazó la demanda formulada.
Problemas jurídicos
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante corresponde decidir si es procedente o no el rechazo de la demanda de la referencia. De allí surge la necesidad de responder lo siguiente:
- Es susceptible la acumulación de pretensiones formulada por la parte demandante de conformidad a lo establecido en el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?
- Es demandable el acto mediante el cual se resuelve una petición para la aplicación de la excepción de pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo general que ha sido declarado nulo y con base en el cual se retiró a un servidor público de una entidad, en cuanto se pretenda con esta petición el reintegro del empleado con las consecuentes condenas económicas, si la petición se presenta luego de haber vencido el término para demandar la situación particular y concreta creada con la supresión del cargo?
Para dar respuesta a lo anterior, la Subsección se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) De la posibilidad de acumulación de pretensiones (ii) De la aplicación de la excepción de la pérdida de obligatoriedad de los actos administrativos (iii) Caso concreto.
1.- De la posibilidad de acumulación de pretensiones
Al respecto, el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite la acumulación de pretensiones y señala como uno de los requisitos que todas sean conexas3 , es decir, deben guardar relación entre sí.
Es claro que no obstante que el apoderado del demandante asegura no estar discutiendo la legalidad del acto administrativo de desvinculación sino el efecto de su pérdida de ejecutoriedad, no podría estudiarse la pretensión sin entrar a analizar la legalidad del acto que puso fin a la relación laboral del demandante con la entidad, ya que solo si este está viciado de ilegalidad podría solicitarse el reintegro y pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados percibir desde el retiro del cargo, a título de reparación del daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo señala el artículo 138 del CPACA.
En efecto, observa la Subsección que a pesar que el actor formula como pretensiones subsidiarias las solicitudes de indemnización, es claro que éstas tienen el mismo objeto de las pretensiones principales, es decir, el reintegro y pago de todo lo dejado de percibir ante la pérdida de ejecutoriedad del acto de desvinculación, por lo tanto le asiste razón al a-quo al señalar que no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separó de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del acto desvinculación (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, a título de restablecimiento del derecho.
Así las cosas, la demanda no contiene una real acumulación de pretensiones sino la formulación duplicada de las mismas con una redacción diferente, pero que buscan el mismo objetivo y tienen la misma causa, esto es la alegada ilegalidad del retiro del cargo.
Es del caso precisar que no puede la parte demandante pretender darle un giro gramatical a su pedimento para derivar un medio de control diferente, como sería el de reparación directa, pues claramente esté definido que si el daño que se pretende indemnizar depende de la ilegalidad de un acto administrativo, el medio adecuado a instaurar es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no aquel de reparación directa4 , so pretexto de señalar que no se pretende la ilegalidad del acto causante del daño sino la declaratoria de su pérdida de fuerza ejecutoria. Máxime, si en este tipo de casos la solicitud negativa en tal sentido, origina también la necesidad de pretensión de nulidad de la respuesta con el consecuente restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios (Art. 92 del CPACA).
Ahora bien, debe aceptarse como lo señaló el demandante, que el paso a seguir en este tipo de eventos es la inadmisión y no el rechazo de la demanda a efectos de que se adecúen las pretensiones al acto demandado, sin embargo, dadas las características del caso y el fondo de lo buscado con este, sería inocuo proceder a dicha inadmisión si de entrada se advierte que no existe posibilidad de admitir la demanda con base en lo pretendido por encontrarse caducada la acción y por no ser el acto demandado una sustancial solicitud de la aplicación de la excepción de pérdida de ejecutoriedad del acto por las razones que se verán a continuación. En tal sentido, habrá de confirmarse el auto apelado en este sentido.
2.- De la aplicación de la excepción de la pérdida de obligatoriedad de los actos administrativos
En los términos del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la fuerza ejecutoria de los actos administrativos es la capacidad de que goza la administración para hacer cumplir por sí mismo sus propios actos, es decir, que tal cumplimiento no depende de la intervención de autoridad distinta a la de la misma administración.
Debe precisarse que la pérdida de la fuerza ejecutoria hace relación a la imposibilidad de ejecutar los actos propios de la administración para cumplir lo ordenado por ella misma. En efecto, en los términos del artículo 92 ibídem, los afectados pueden oponerse a la ejecución de un acto administrativo a través de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, lo cual debe realizarse antes de su ejecución, o dentro del término establecido por la Ley para atacar los actos en sede judicial, siempre y cuando la situación particular no se encuentre consolidada, de lo contrario no son afectados por la decisión anulada.
Es de señalar además que esta jurisdicción puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos que sufrieron el decaimiento, en razón a los efectos que se dieron cuando el mismo estuvo vigente, no obstante para que ello ocurra, el acto administrativo de carácter particular y concreto debe ser demandado en el término señalado por la ley.
3.- Caso Concreto
Analizada la situación, considera la Subsección que las pretensiones enunciadas por el demandante, vistas bajo la teoría de los motivos y las finalidades5 , demuestran que el verdadero alcance del medio de control de la referencia no es otro que revivir la posibilidad de controvertir la legalidad de los actos de desvinculación laboral proferidos entre diciembre de 1997 y enero de 1998, puesto que la finalidad perseguida por el demandante es obtener el reintegro al cargo que ocupaba en la planta de personal de la Administración Municipal de Sogamoso y recibir a título de restablecimiento o indemnización el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que eventualmente se generarían a causa de ello.
En ese orden de ideas y como quiera que el administrado realmente está interesado en controvertir la legalidad de los actos que declararon su desvinculación del ente territorial demandado, se considera que éste ha debido instaurar la acción correspondiente contra el o los actos de retiro dentro de la oportunidad procesal pertinente, atendiendo entre otros los criterios jurisprudenciales6 fijados por esta Corporación de tiempo atrás.
En este sentido, es pertinente reiterar que los efectos de la sentencia proferida en la acción de nulidad simple a través de la cual se anuló el Acuerdo No. 076 del 17 de diciembre de 1996, no puede constituir para el demandante el fundamento para revivir términos o plazos que a la luz de nuestro ordenamiento jurídico ya se encuentran precluidos por tanto, pretender debatir una situación jurídica que se consolidó hace 19 años, está en contravía del principio universal de la seguridad jurídica.
En efecto, esta Corporación, respecto de la declaratoria de nulidad del acto general y sus efectos, ha manifestado que:
“(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo.
Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general.”.7
En otra oportunidad la jurisprudencia de esta Corporación8 señaló que:
En vista de que el demandante esperó hasta la declaratoria de nulidad del acto general, esto es del Acuerdo 076 de 1997, para iniciar el proceso contencioso para solicitar su reintegro, el mismo resulta improcedente. Por ello no es posible que el actor eleve una nueva solicitud para revivir términos ya caducados, porque como se mencionó anteriormente, los derechos laborales del señor “…” fueron lesionados en el mismo momento en que fue retirado del servicio, esto es, entre los años 1997 y 1998.
Reitera la Sala que en el caso concreto no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separó de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del acto desvinculación (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro a título de restablecimiento del derecho.
Así las cosas, es claro que el acto administrativo particular por medio del cual el demandante fue desvinculado del servicio es el derivado de los decretos expedidos en razón del Acuerdo 076 de 1996, sin que por el hecho de que este Acuerdo fuera declarado nulo esto conlleve a la nulidad de los actos que de él se derivaron o a retrotraer los efectos ya causados de los mismos, es decir, continúan en firme y se presume su legalidad ya que éstos generaron una situación consolidada que debió ser atacada y discutida dentro de los plazos legalmente señalados para ello.
En efecto, si bien el apoderado del demandante manifiesta que no está atacando la legalidad del acto de desvinculación, sino del que niega la petición de su pérdida de ejecutoriedad, su pretensión no puede ser resuelta sin determinar la legalidad del acto que lo separó del cargo, que como ya se dijo, sigue vigente y se presume legal.
Lo anterior, puesto que pese a que la respuesta a la petición formulada para hacer efectiva la excepción de pérdida de ejecutoriedad pueda considerarse por la ley como un acto enjuiciable a la luz del artículo 92 de la Ley 1437 de 2011, no es menos cierto que a conforme la teoría de los móviles y finalidades ya enunciada, no puede utilizarse este tipo de recursos legales para revivir términos en relación las decisiones de retiro ya ejecutadas y en firme, utilizando para ello el argumento de la declaratoria de nulidad del acto que otorgaba las facultades con las cuales éstas se emitieron.
Ello, en la medida en que la figura jurídica solicitada (pérdida ejecutoriedad por decaimiento del acto administrativo al desaparecer su fundamento de derecho) opera en la práctica frente a actos que no se han ejecutado o frente a los que se ejecutan en forma recurrente, continua o a futuro y no frente a aquellos cuya ejecución fue instantánea, es decir, ocurrió en un momento dado y cuya situación quedó consolidada por no haber sido cuestionada administrativa y/o judicialmente en término oportuno.
En efecto, nótese cómo la norma en comento se encuentra enmarcada dentro del capítulo de conclusión del procedimiento administrativo, por ende, la misma no puede operar frente a actuaciones que quedaron finiquitadas hace varios años atrás, es decir, que en relación con los efectos causados es necesario respetar los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas antes de la pérdida de fuerza ejecutoria9 .
Es decir, que sólo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria ya sea porque aún no se hubieran ejecutado o porque se encontraban en discusión en sede administrativa o fueran objeto de demanda en sede judicial al momento de la misma.
Conclusión
En virtud a las consideraciones atrás expuestas, la Subsección confirmará el auto recurrido en la medida en que para los efectos pretendidos, el acto enjuiciado no es susceptible de control judicial y frente a aquellos actos que afectaron la situación particular y concreta del demandante, ha operado el fenómeno de caducidad, por lo que sería inocuo ordenar una adecuación de la demanda frente a ellos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
RESUELVE
Primero: Confirmar la providencia de 23 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá con el que se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Julio Roberto Rincón Preciado contra el Municipio de Sogamoso (Boyacá).
Segundo: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia DEVÚELVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1 Dentro del proceso radicado No. 15000-2331-003-2008-00137-00, el cual fue enviado por el Tribunal Administrativo de Boyacá por descongestión al Tribunal Administrativo de Casanare.
2 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
3 “ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas…”
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 3 de abril de 2013, Consejero Ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez, Radicación 52-001-23-31-000-1999-00959-01 (26437).
5 Es decir estudiada desde la perspectiva de los motivos determinantes de la acción y los elementos para identificar jurídicamente y calificar la procedencia de la pretensión.
6 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C. dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010). EXPEDIENTE No 250002325000200110589 01 (1712-08).
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 5 de diciembre de 2002, expediente 3875-2002, Consejero Ponente doctor Nicolás Pájaro Peñaranda.
8 Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Bogotá. D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015). RADICADO NO: 15001-23-33-000-2013-00217-01. NÚMERO INTERNO: 2412-2013.
9 ARBOLEDA PERDOMO Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, página 134, Editorial Legis Primera Edición 2011.