Sentencia 01598 de 2010 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 12 de agosto de 2010
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
RETIRO DEL SERVICIO
- Subtema: Supresión del Empleo
Motivos de interés general pueden llevar a la supresión de cargos en una institución, con sacrificio de los derechos de carrera de los funcionarios, quienes deben subordinar algunas de sus expectativas particulares ante la primacía del interés general.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diez (2010).
Rad. No. 05001-23-31-000-2001-01598-01
Número interno: 1911-09
Actor: CARLOS ALBEIRO POSADA ARANGO
Demandado: INSTITUTO DE DEPORTES Y RECREACION - INDER
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia proferida el 29 de septiembre de 2008, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se desecharon las pretensiones de la demanda instaurada por Carlos Albeiro Posada Arango contra el Instituto de Deportes y Recreación “INDER”.
LA DEMANDA
CARLOS ALBEIRO POSADA ARANGO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia, declarar la nulidad de los siguientes actos:
- La Resolución No. 017 del 23 de enero de 2001 expedida por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, “por medio de la cual se suprimen en el Instituto de Deportes y Recreación “INDER” unas dependencias, unos cargos, se reclasifican otros y se cambia la categoría salarial y/o la denominación de otros”.
- La Resolución No. 084 del 31 de enero de 2001 proferida por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, “por medio de la cual se desvincula un servidor público de carrera por supresión del cargo”
Como consecuencia de la prosperidad de la anterior declaración pedida, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente:
- Reintegrar al demandante al cargo que desempeñaba, o a uno similar, en iguales condiciones de categoría y salario.
- A pagarle la totalidad de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que fue retirado de la entidad, hasta cuando se disponga su reintegro definitivo y, que se declare finalmente que no ha existido solución de continuidad en el vínculo.
- Que a la sentencia que se profiera se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
El demandante sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:
El 21 de noviembre de 1998, el actor ingresó al Instituto de Recreación y Deportes "INDER", en el cargo de Auxiliar de Servicios de Sostenimiento, adscrito a la Subgerencia Administrativa y Financiera, allí se desempeñó hasta el 31 de enero de 2001, fecha en la cual operó la liquidación de la dependencia.
Al momento en que se hizo la desvinculación, el demandante devengaba un salario mensual de un millón sesenta y tres mil trescientos noventa pesos.
Mediante la Resolución No. 084 del 31 de enero de 2001, se dispuso la desvinculación del demandante, la que le fue notificada en la misma fecha. Se fundamentó el acto en las previsiones de la Ley 617 de 2000, en las limitaciones de orden presupuestal de la entidad para la vigencia fiscal del año 2001, en la modificación de la planta de personal que autorizó la Junta Directiva a través del Acta No. 001 del 22 de enero de 2001, desarrollada por la Gerencia mediante la Resolución No. 017 del 23 de enero de 2001, en virtud de la cual se dispuso la supresión del cargo que ocupaba el demandante.
El actor cumplió adecuadamente sus funciones y tareas durante la relación laboral.
Al momento de conocer del acto de desvinculación, el señor Posada se encontraba inscrito formal y legalmente en el escalafón de carrera administrativa.
El INDER, mediante contrato de prestación de servicios No. 451 de 1999, suscrito con la firma Multiapoyos S.A., presentó el Estudio Técnico que requería la entidad para definir las modificaciones y ajustes de la planta de personal que eran necesarias para implementar una reestructuración administrativa con arreglo a la Ley.
En efecto, la firma Multiapoyos S.A. presentó el estudio técnico que atiende los parámetros de la Ley 443 de 1998 y del Decreto No. 1572 del mismo año, en cuanto exigen que las modificaciones de la planta de personal deberán motivarse expresamente y fundarse en necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.
La propuesta de reorganización presentada por la citada firma, no contemplaba la supresión del cargo del demandante, por el contrario, fue el Gerente General de la entidad, quien excediendo sus atribuciones y las otorgadas por la Junta Directiva, decidió retirarlo.
Pese a que el despido estaba sometido a revisión de la comisión creada por la junta directiva, la cual, debía analizar las hojas de vida de los empleados afectados por la supresión, el Gerente de manera unilateral, procedió a retirar de manera masiva e inconsulta un número superior de funcionarios a los que habían sido evaluados por el estudio técnico.
La Resolución No. 043 del 2001, que dispuso el retiro, se fundamentó en la Ley 617 de 2000 y en la autorización que la Junta Directiva le dio en la reunión del 22 de enero de 2001, no se ajustan a la legalidad por lo siguiente y están fundadas en hechos que no son ciertos:
a) No es verdad que la Ley 617 de 2000 haya impuesto la reestructuración de las plantas de personal, ni la desvinculación masiva de los servidores públicos, sino la aplicación de ajustes de tipo fiscal, dirigidos a la racionalización del gasto público.
b) El estudio técnico elaborado por el INDER, realizado por Multiapoyos S.A., no determinó la necesaria supresión del cargo del demandante que ordenó el Gerente, ni reúne los requisitos legales para ser adoptado como estudio técnico, tal como lo señaló el Departamento Administrativo de la Función Pública, en comunicación del 19 de febrero del 2001, dirigida al Gerente del INDER.
c) Para el momento en que el demandante conoció de la desvinculación, estaba amparado por el fuero sindical, toda vez que en calidad de empleado del INDER había participado en la conformación de la organización sindical "ASINDER", circunstancia en virtud de la cual y de conformidad con el artículo 406 del C.S.T., subrogado por el artículo 57 de la Ley 50 de 1990, modificado por la Ley 584 de 2000, artículo13, gozaba de fuero sindical por su condición de miembro fundador. El fuero imponía el permiso previo para el despido, conforme manda el artículo 174 del Decreto No. 1572 de 1998, exigencia omitida por el Gerente General.
El Acto Administrativo se expidió en forma irregular, está aquejado de falsa motivación y con desviación de poder, pues además de que no contó con un adecuado estudio técnico previo que respaldara la reestructuración, y el que fue elaborado por Multiapoyos S.A., no fue aplicado. Apartándose de las directrices de la Junta Directiva y de las exigencias legales previstas en el artículo 41 de la Ley 443 y los Decretos 1572 de 1998, artículos 148, 146 y concordantes y 2504 de 1998 artículo 9º, el Gerente decidió unilateralmente el despido de varios servidores, sin haber puesto en conocimiento del Departamento Administrativo de la Función Pública el soporte de la reestructuración, mas tarde, cuando procedió a hacerlo, dicha dependencia, le hizo observaciones por incumplimiento de los artículos 7º y 9º del Decreto No. 2504 de 1998. Todo ello confirma que la reforma de la planta contenida en la Resolución 017 del 23 de enero de 2001, desconoce las normas de carrera administrativa, por ausencia del estudio técnico.
Tampoco obtuvo el Gerente General, el permiso para el despido del demandante, amparado por el fuero sindical de fundadores, circunstancia conocida por el Gerente, pues había sido notificado en debida forma de la conformación de "ASINDER".
LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN
De la Constitución Política, los artículos 1º, 25, 29, 53 y 125
El Convenio 98, que fue adoptado por el Gobierno de Colombia mediante la Ley 27 de 1976.
Para el demandante, la Administración ignoró el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la C.P., así como el debido proceso, y desatendió el artículo 125 ibídem. El estudio técnico contratado con la firma Multiapoyo S.A. no reúne las exigencias legales, y según consta en el Acta 001 del 22 de enero de 2001, el Gerente General integró un Comité para que analizara la planta de personal, pero ese procedimiento contraviene específicamente el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998. Además, el estudio elaborado por la firma Multiapoyo S.A., no fue ejecutado, toda vez que éste no sugería el número de plazas que fueron suprimidas. De manera que el Gerente, excediéndose en sus atribuciones, expidió los actos administrativos sin justificación técnica, por tal razón, los actos están viciados porque su expedición es irregular, hubo desviación de poder y falsa motivación.
La Junta Directiva autorizó la reestructuración del Instituto, imponiéndole como condición para garantizar la legalidad en los despidos, que al retiro de los empleados, debía preceder un estudio de las hojas de vida, hacerse por una comisión para tal fin. Dicha comisión no fue integrada, por lo tanto no hubo estudio previo de las hojas de vida que impuso como condición la Junta Directiva, lo que implica nulidad de los actos.
La ilegalidad de los actos es manifiesta si se tiene en cuenta que el demandante estaba amparado por fuero sindical como socio fundador, condición conocida por el gerente, a pesar de lo cual no se obtuvo el permiso que corresponde, como manda el artículo 147 del Decreto 1572 de 1998.
El Gerente General, contrató de manera directa numerosos contratos de prestación de servicios, para sustituir las personas afectadas con la supresión de los cargos.
LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
Para la demandada, los actos se soportan en las Leyes 443 de 1998 y 617 de 2000 y la supresión dispuesta obedece a las limitaciones presupuestales y no a un capricho del nominador, sino a la necesidad de cumplir los fines esenciales del Estado en defensa del interés general de la comunidad.
Si bien es cierto que la entidad encomendó a la empresa Multiapoyos S.A. la realización del estudio técnico, éste no se empleó como soporte de la supresión del cargo del accionante, pues el mencionado estudio es de 1999 y la supresión ocurrió en el año 2001, año en que el presupuesto fue recortado dramáticamente.
El estudio que sirvió como base para la supresión del cargo del actor fue realizado en enero de 2001 por una comisión del INDER, coordinada por un Abogado de la Oficina de Organización y Métodos del Municipio de Medellín, siendo éste muy posterior al que relaciona equivocadamente el demandante, pues, de hecho, el elaborado por Multiapoyos no consultaba la situación real y financiera de la entidad en el año 2001.
Por la situación económica que atravesaba la entidad, se hizo urgente una reestructuración, dentro de este proceso se especificó la necesidad de suprimir algunos cargos y dependencias, consultando la normatividad que imponía un procedimiento previo que el INDER cumplió por etapas:
Así, el 19 de enero del 2001, se emitió por parte de la Gerencia la Resolución No. 010, en la cual se creó el comité de análisis de la planta de cargos y modificación de la planta de personal. Dicho comité desarrolló sus tareas los días 19, 20 y 22 de enero, arrojando como resultado un estudio técnico que se fundamentó en estudios anteriores y en la situación real de la entidad, de lo cual se desprende, a juicio de la demandada la legalidad de la supresión de los cargos.
El 22 de enero, la Junta Directiva autorizó al Gerente para suprimir dependencias, cargos, reclasificar empleos y cambios de categoría salarial.
El 23 de enero, se emitió por parte de la Gerencia, la Resolución 017 por medio de la cual se suprimieron en el INDER unas dependencias, se eliminaron unos cargos, se reclasifican otros y se hicieron cambios de categoría salarial, previa autorización de la Junta Directiva. Dicha Resolución fue publicada en Gaceta Oficial de Municipio N° 1458.
Posteriormente, se emitió la comunicación al Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante la cual se le informó lo dispuesto, se le remitió la documentación y soporte para la modificación de la planta de personal. Luego de ello, el día 26 del mismo mes y año, se emitió la Resolución 035, en la cual se creó el comité para la selección de personal en los cargos a suprimir, con el fin de que el proceso fuera transparente, éste hecho fue comunicado a todos los empleados a través de la Circular 001 de la misma fecha.
Añade que las entidades territoriales no tienen que pedir autorización o someter los estudios sobre supresión de cargos al Departamento Administrativo de la Función Pública, atendiendo para ello la Sentencia C-372 de 1999, a pesar de lo anterior, el INDER, sin estar obligado, comunicó y envió a dicha dependencia lo relativo al proceso, la que a su paso le impartió aprobación.
Como la parte demandante alega estar protegida por el fuero de fundadores, la demandada argumenta que el sindicato fue fundado para buscar la estabilidad laboral, y evitar la supresión de los cargos. En este sentido, añade, la jurisprudencia ha determinado que no puede utilizarse indebidamente el fuero sindical para evitar la terminación de la relación laboral, pues dicha actuación constituye un abuso del derecho, dado que no puede protegerse al trabajador cuando el fuero es motivado intrínsecamente para evitar una decisión ya tomada por el empleador, además, como lo sostiene la Corte, el perjuicio causado se resarce con el pago de la indemnización, tal como ocurrió en el presente caso. Finalmente, la demandada propuso las excepciones de falta de causa para demandar, inexistencia de la obligación, inexistencia del fuero sindical, supresión legal de los cargos, prevalencia del interés general, buena fe, abuso del derecho de sindicalización y presunción de legalidad de los actos administrativos.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia de 29 de septiembre de 2008, negó las pretensiones de la demanda, determinación que tomó apoyado en los siguientes argumentos:
La estabilidad de los empleados de carrera administrativa, no implica, una condición que mantenga de manera indefinida e incondicional al funcionario en el empleo.
La Corte Constitucional ha reiterado en varias ocasiones, que la estabilidad de los empleados de carrera no impide a la administración, en atención a la primacía del interés general, hacer reestructuraciones en sus plantas de personal, siempre y cuando se respeten los derechos de los funcionarios de carrera y se cumplan las disposiciones legales.
Se remitió al artículo 41 de la Ley 443 de 1998, hoy derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, pero vigente para la fecha de la supresión dispuesta, para advertir que la norma exige la motivación expresa de los actos administrativos que conlleven la supresión de empleos de carrera.
Exige, en primer lugar, que responda a necesidades del servicio o para atender a la modernización de la administración y, en segundo lugar, que previamente se hagan estudios técnicos que justifiquen la modificación de la planta a la luz de las necesidades del servicio o las exigencias de modernización. El estudio técnico, más que un acto administrativo, es un medio de prueba de los motivos de la supresión.
Para el Tribunal, los actos administrativos contienen en sí las razones que dieron origen a estas decisiones, esto es, las limitaciones presupuestales, que imponían a la Administración un reajuste de sus gastos de funcionamiento para garantizar la sostenibilidad de la entidad, en procura de la realización del interés general.
A juicio del a quo el estudio técnico que precedió a los actos administrativos fue realizado por un equipo interdisciplinario, con apego al artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y basándose en los criterios contenidos en el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, tales como el cambio de competencias, traslado de funciones de un organismo a otro similar, o ya sea mediante la supresión, fusión, creación de dependencias o simplificación de funciones, mejoramiento de procesos, introducción de cambios tecnológicos y racionalización del gasto público.
Así mismo, refiere que mediante la Resolución 035 del 26 de enero de 2001 (Fl. 162 a 163), se creó el comité para la selección de personal en los cargos que se debían suprimir, con el fin de garantizar la transparencia en la selección de las hojas de vida, comité que efectivamente se reunió para dar cumplimiento a dicho cometido, de conformidad con la información contenida en el Acta de Reunión visible a folios 244 - 246.
Refiere el Tribunal, que el estudio técnico fue aprobado por la Junta Directiva del INDER, mediante el Acta N° 001 del 22 de enero de 2001 (Fls. 213 a 225). Afirma entonces la parte demandada, que la reestructuración de la planta de personal del Instituto, responde a los criterios resultantes del estudio técnico realizado por el comité interdisciplinario creado con ese objetivo y no al estudio que en el pasado había realizado hacía varios años, la firma Multiapoyos S.A. (Fls 269 a 264), no obstante, el demandante afirma erradamente que este fue el estudio generador de los cambios en la planta.
A juicio del Tribunal, no se acreditó el cargo de falsa motivación en los actos atacados, pues los testimonios que obran en los folios 439, 444, 454, 460 y 465, demuestran que la reestructuración no estuvo inspirada en motivos ajenos a la realización de una mejor prestación del servicio y optimización de la ecuación presupuestal.
En cuanto a la noticia que del estudio técnico debía darse al Departamento Administrativo de la Función Pública, se refiere el a quo, a la Sentencia C-372 de 1999 que declaró inexequible el artículo 153 del Decreto 1572 de 1998, norma con apego a la cual las entidades de la rama ejecutiva del orden territorial que iniciaran procesos de modificación a sus plantas de personal, deberían hacer saber tal situación a la respectiva Comisión del Servicio Civil, de manera que la competencia de dicho organismo sobre la materia se circunscribe a los diferentes organismos y entidades que conforman la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, y no a las entidades territoriales.
En virtud de lo expresado, el Tribunal decidió, que al ser el INDER una entidad del orden territorial, no estaba obligada a remitir al Departamento Administrativo de la Función Pública, para su aprobación o concepto, las propuestas de reorganización institucional.
En lo que atañe a la desviación de poder, que se dice cometió la demandada, el a quo, juzga que ninguno de los testigos revela que hubiera móviles personales del Gerente que inspiraran las decisiones acusadas, por lo mismo, excluida la prueba de esa causal, subsiste la presunción de legalidad de los actos impugnados.
Agrega que de los testimonios no se puede inferir que móviles personales del Gerente inspiraran las decisiones acusadas, por lo mismo, la ausencia de prueba de la acusación, permite que subsista la presunción de legalidad de los actos impugnados. Cuando un acto se acusa por desviación de poder, la prueba debe ser fehaciente, de modo que produzca en el juez la certeza y la convicción sobre la presencia de dicha causal.
Los estudios técnicos, sustituyen las razones del Gerente, por las de la Comisión de expertos que se integró, es decir el equipo interdisciplinario que adelantó el estudio técnico determinó las razones de la eliminación del cargo, y no el arbitrio del Director o Gerente. Es más, el Director de la entidad se soportó en ellos, cumplió lo que le ordena la ley, por lo cual, se repite, no quedaron demostrados los motivos íntimos, subjetivos o personales de dicho funcionario, por lo que no está probada esta causal.
Con respecto al fuero sindical, a juicio del Tribunal ellas deberían ser ventiladas sin importar la naturaleza de la relación y son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para pronunciarse al respecto.
Ya en lo que toca con que en verdad las funciones que cumplía la entidad no desaparecieron, sino que se asignaron a otras entidades, ello no significa, a juicio del Tribunal, que indefectiblemente el cargo del demandante no debiera ser suprimido, además en temas de administración de personal, no siempre los servicios necesarios a la entidad deben ser prestados por ella de forma directa de manera que, en la mayoría de los casos, implica altos costos administrativos, por esta razón, dicha circunstancia fue analizada en el estudio técnico, que arrojó varias recomendaciones sobre la racionalización de los gastos de funcionamiento.
EL RECURSO DE APELACIÓN
El demandante plantea en su recurso (Folio 491), que la supresión del cargo no se basó en un estudio técnico y que consta en las actas que respaldaron el proceso de reestructuración, que el Gerente del INDER solicitó la autorización con apoyo en el estudio de Multiapoyos, el cual no hace ninguna referencia al cargo del demandante. A su juicio, ello demuestra que se hizo de manera diferente a como se informó a la junta. Es decir, que la autorización que impartió la junta estuvo condicionada a un estudio técnico específico, y se aplicó un estudio interno que no conoció la junta.
Precisó que el INDER, en contra de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 617 de 2000, celebró un importante número de contratos de prestación de servicios externos que no eran requeridos para el racional funcionamiento de la entidad.
Señala que la entidad, antes de retirar al demandante de la institución debió levantar el fuero, todo ello apoyado en la sentencia T-1334 de 2001(Fls. 491 a 503).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado considera, en síntesis, que la sentencia debe revocarse y en sustitución acceder a las pretensiones de la demanda.
Luego de hacer un recuento acerca del marco normativo y de las pruebas recaudadas, concluyó el Ministerio Público que le asiste razón al demandante, pues en verdad no existió un estudio técnico que recomendara la supresión del cargo del actor. Este instrumento constituye un requisito sine qua non para reformar las plantas de personal.
Los estudios técnicos deben estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contengan, según la causa que origine la propuesta, el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios, la calificación y estudio de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, entre otros, elementos estos que no aparecen en el documento que la entidad denomina "estudio técnico" (Fls. 207-228).
Igualmente llamó la atención del Ministerio Público sobre que dicho documento, se hubiera elaborado en tan sólo tres días, (del 19 al 21 de enero de 2001) y que los estudios realizados por la Universidad de Antioquia y Multiproyectos S. A., eran obsoletos pues databan del año 1999. La situación de la entidad varió desde entonces, no podía ser la misma, y, si lo era, tendría que haberse señalado así expresamente y de manera convincente en el informe, porque de lo contrario sería evidente una inexplicable falta de actualidad. El estudio relámpago hecho al interior de la institución, no podía justificar la eliminación de los cargos, pues la propia demandada admite que los análisis de 1999 eran obsoletos. Además en esos análisis no hay referencia al cargo concreto del demandante, por lo que se impone como conclusión que se configura un caso de falsa motivación.
La Ley 617 de 2000, no puede servir de soporte para vulnerar derechos, por lo que toda supresión de cargos debe estar apoyada en adecuados estudios de naturaleza técnica.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El problema jurídico consiste en determinar, si en la supresión del cargo que ostentaba el demandado como de Auxiliar de Servicios de Sostenimiento, en carrera administrativa; la Administración incurrió en desviación de poder, y por tanto, si los actos acusados están viciados de nulidad.
Para resolver el problema jurídico, abordará el Consejo de Estado el estudio de 1.- La naturaleza de los estudios técnicos en casos de reestructuración y 2.- El alcance del fuero sindical.
Los hechos demostrados en el proceso. Han sido demostrados cabalmente los siguientes hechos que resultan fundamentales para la resolución del caso:
- El demandante, ingresó al servicio del Instituto de Deportes y Recreación -INDER, el 21 de septiembre de 1998 en el cargo de Auxiliar de Servicios de Mantenimiento, así mismo, se encontraba inscrito en escalafón de carrera administrativa, como se desprende de la Certificación de la Subdirectora Administrativa y Financiera del INDER, visible en el folio 268.
- Según consta en el Acta 002 de reunión extraordinaria de la junta directiva del sindicato, el demandante se afilió, como miembro adherente, al Sindicato de Empleados Oficiales del Instituto de Deportes y Recreación - ASINDER, el día 29 de enero de 2001, (Fl. 409). La creación de la asociación sindical le fue comunicada al Gerente General de la entidad, mediante Oficio del 28 de septiembre de 2001, visible en el folio 403.
- El demandante laboró hasta el 31 de enero de 2001, fecha en la cual se le enteró del contenido de la Resolución N° 084 de la misma fecha (Fl. 41).
- Obra copia del oficio suscrito por el Director de Desarrollo Organizacional, en el cual frente al proceso de reestructuración de la entidad demandada, en uno de sus apartes expresó “De otra parte, al revisar el documento soporte del proceso de modificación de planta de personal enviado por usted, no encontramos el análisis de los aspectos señalados en el artículo noveno decreto antes trascrito” (Fl. 65).
- Aparece copia de la Resolución No. 035 del 26 de enero de 2001 “por medio de la cual se crea el comité para la selección de personal en los cargos en que se suprimen una plazas y quedan otras”, firmada por el Gerente General del INDER (Fl. 163)
1.- Sobre los estudios técnicos.
Para saber si la supresión del cargo del demandante, estuvo precedida de un Estudio Técnico que consulte las exigencias legales, es menester abordar el análisis del marco normativo que gobierna los procesos de reestructuración, para luego descender al caso concreto que concierne a la suficiencia e idoneidad de los estudios técnicos que inspiran la actividad de la administración que llevó a la eliminación del cargo del demandante y por consiguiente a su retiro de la institución.
El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución Política establece que el interés general y el bien público son los fines esenciales del Estado Social de Derecho, la norma en su texto define que:
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”.
En búsqueda de un incremento de la eficacia y eficiencia de la función pública, las ciencias de la administración aconsejan la racionalización de los recursos, una de cuyas modalidades consiste en la modificación de la planta, mediante la supresión de cargos, redistribución de funciones y en general el logro de una mejor articulación de los recursos humanos, materiales y organizacionales, para optimizar el servicio y realizar los fines esenciales del Estado. Ante esas necesidades, la estructura de las instituciones deben gozar de cierto margen de flexibilidad para adaptarse al cambio de las exigencias, para así servir de mejor modo a los objetivos esperados y a la misión de cada entidad. Estos motivos de interés general pueden llevar a la supresión de cargos en una institución, con sacrificio de los derechos de carrera de los funcionarios, quienes deben subordinar algunas de sus expectativas particulares ante la primacía del interés general. Así lo definió, la Corte Constitucional en la sentencia T-374 de 20001:
“Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, "no significa que el empleado sea inamovible.”.
Desde luego que la justicia exige reducir al máximo la lesión de los derechos de los funcionarios de carrera administrativa, pues ellos preservan algunas ventajas razonables en casos de reestructuración, por ejemplo, a ser incorporados en los cargos subsistentes en la nueva planta, o a obtener una indemnización, pues así lo manda el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y lo reitera el artículo 137 del Decreto No. 1572 del mismo año.
Para que en la actividad de la administración en materia de reestructuración, no tenga espacio la subjetividad, el capricho o la arbitrariedad de los responsables del proceso, el artículo 41 de la Ley 443 de 19982, reguló la reforma de las plantas de personal en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 41. Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluidos sin excepción los establecimientos públicos, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
(...)”
Por otra parte, el Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la mencionada ley, en su artículo 148 reiteró las exigencias hechas en la ley que fue objeto de reglamentación así:
“ARTÍCULO 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.”.
Desde otra perspectiva, el Decreto No. 2504 de 1998, modificatorio de algunos artículos del Decreto No. 1572 de 1998, en su artículo 9º dispuso:
“Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: ‘Artículo 154º.- Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 1.-Evaluación de la prestación de los servicios. 2.-Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.".
La anterior reseña normativa revela la importancia de los estudios técnicos que justifican la reestructuración de las entidades del Estado, los que deben estar inspirados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que satisfagan las exigencias del artículo 154 del Decreto No. 1572 de 1998.
Tal como ya se ha definido jurisprudencialmente por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la reestructuración de entidades en cuanto lleven a la supresión de cargos, está fundada constitucionalmente en la necesidad de adecuar el aparato administrativo a las nuevas demandas y exigencias de las ciencias de la administración y al cumplimiento de los deberes esenciales del Estado. Obviamente que la prevalencia del interés general sobre el particular, como principio rector, no puede imponer sacrificios desmesurados a los funcionarios, de modo que debe cumplirse el plan de reestructuración, minimizando el perjuicio que el proceso causa a los funcionarios, acudiendo a la adaptación de la planta, la permanencia de los empleados inscritos en carrera, en cuanto ello sea posible, y a la indemnización para el caso de que sea inexorable el retiro de la persona inscrita en el escalafón.
Como ya se dijo, para evitar la cruda subjetividad y limitar el arbitrio de la Administración, el legislador impuso como exigencia previa la realización de Estudios Técnicos.
En este caso, el debate que planteó el demandante, se trata de modo concreto y exclusivo a que fueron violados sus derechos, estando inscrito en la carrera administrativa. Se argumenta que la violación está originada en que la modificación de la planta de personal, es decir, la reestructuración, no estuvo antecedida de verdaderos estudios técnicos. Para el actor los estudios técnicos empleados en este proceso, son apenas un pretexto para despedir algunos funcionarios de carrera, y colocar en substitución de ellos a empleados en provisionalidad.
En un caso semejante, promovido contra el mismo Instituto de Deportes y Recreación - INDER, el Consejo de Estado ya se pronunció sobre que en realidad el proceso de reestructuración de esa entidad no estuvo precedido de verdaderos estudios técnicos. En efecto en la sentencia de 13 de mayo de 20103, esta Corporación aplicó el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 según el cual:
“Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.”
Seguidamente dejó sentado esta Subsección que:
“En sub-lite, la actora alega que los actos acusados fueron expedidos con fundamento en un Estudio Técnico que no cumple con las exigencias de las normas sobre Carrera Administrativa, contenidas en los artículos 41 de la Ley 443, 148 y 149 del Decreto 1572 y 9º del Decreto 2504 de 1998 y que obedeció a la necesidad de asegurarle a la Entidad condiciones financieras adecuadas.
En el sub-examine la Sala observa que efectivamente el INDER presentó previamente ante la Junta Directiva del Instituto el Estudio Técnico (Fls. 196-221) elaborado por la Empresa Multiapoyos S.A. (Fls. 283-295), como lo exige el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, donde se puede precisar que las razones que tuvo la Entidad demandada para proceder a la supresión de cargos fue la racionalización del gasto público, con la siguiente fundamentación:“La Ley 617 de 2000, obliga a las Entidades Territoriales a reducir drásticamente sus gastos de funcionamiento, lo cual condiciona a la Administración Municipal a reducir su planta de cargos, de tal forma que en el año 2001, los gastos de funcionamiento no superen el 61% de los ingresos corrientes de libre destinación.(…)Es necesario reducir los gastos de funcionamiento como lo estipula la Ley, no sólo para cumplir el marco normativo, sino además para hacer viable la Organización Municipal y así cumplir con los principios de celeridad, transparencia, economía y oportunidad. (…)”
El Departamento Administrativo del Servicio Civil, mediante Oficio No. 001390 de 2001, con relación al Estudio Técnico, le manifestó a la accionada que éstos no deben remitirse a la Comisión del Servicio Civil, de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-372 de 1999; en la medida que éstos constituyen en sí mismo las razones de la modificación a las plantas de personal y que una vez revisado el documento soporte del proceso de modificación de la planta de personal por ellos remitido, pudo constatar que no se analizaron los aspectos señalados en el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998. (Fls. 27-30)
A su vez la Junta Directiva del INDER, según da cuenta el Acta No. 001 de 22 de enero de 2001, al discutir el Estudio Técnico, dejó constancia que “(…) el Estudio Técnico nos dice que esto hay que hacerlo, primero por la Ley 617, luego por el presupuesto asignado y tercero por el Estudio Técnico que se hizo para la racionalización de recursos. (…)” (Fls. 229-242) y que no contaron con el tiempo suficiente para su análisis.”
En aquella ocasión, la demandante, en procura de probar las falencias del Estudio Técnico elaborado previamente por el INDER para la modificación de la planta de personal, pidió varios testimonios tras lo cual la subsección señaló que era evidente:
“que el Estudio Técnico presentado por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación - INDER ante la Junta Directiva del Instituto, fue el documento elaborado por la Empresa Multiapoyos S.A. y el que finalmente sirvió de soporte para la modificación de la estructura de la Entidad demandada. De folios 196 a 221 del expediente, se pudo constatar que el Estudio Técnico se fundamentó en la necesidad de racionalizar el gasto en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 617 de 2000, mientras que el artículo 154 del Decreto 1572, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, prevé que los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: 1º) el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, 2º) la evaluación de la prestación de los servicios y 3º) la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos.
No basta con enunciar los aspectos que debe contener un Estudio Técnico, conforme a las previsiones del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, como lo hizo el Comité creado por el Gerente General del INDER, mediante Resolución No. 10 de 19 de enero de 2001 para el análisis de la planta de cargos y modificación de la planta de personal, pues del contenido de las actas se puede inferir que la motivación que tuvo la Administración fue el cumplimento de la Ley 617 de 2000, sin que sea admisible que se dejen a un lado los demás aspectos que debe contener el mismo.
La Sección Segunda de ésta Corporación en sentencia de 17 de julio de 2008, expediente 2367-07, M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón, sobre el particular, precisó: “(…) Ahora bien, la necesidad de supresión de cargos en orden a reducir los gastos de funcionamiento en virtud de la Ley 617 de 2000, se tiene como fundamento válido para la reestructuración administrativa, tan es así, que de conformidad con el numeral 9° del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 la racionalización del gasto es una de las razones que puede llevar a la administración a modificar su estructura, no obstante, esta situación no releva a la entidad del cumplimiento de las demás exigencias legales, en éste caso, de las consagradas en el artículo 154 del mismo Decreto 1572, en cuanto a los aspectos que se deben atender en la elaboración de los estudios técnicos. (…)”
Se concluye que el Estudio Técnico que sirvió de fundamento para la modificación de la Planta de Personal en el INDER, llevada a cabo mediante la Resolución No. 017 de 23 de enero de 2001, no cumplió los requisitos legales previstos en las normas en comento, toda vez que no puede fundamentarse únicamente en la necesidad de racionalizar el gasto público de la administración, sin que exista un análisis de los procesos técnicos, misionales y de apoyo; ni la evaluación de funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos den Ente acusado, situación que hace procedente la nulidad de los actos acusados por desconocimiento del ordenamiento jurídico.”
Dio abrigo entonces esta Subsección del Consejo de Estado a las pretensiones de la demanda y juzgó que hubo falsa motivación y la desviación de poder que se endilga a los actos acusados. En el cierre de dicho fallo se dijo:
“En conclusión, la Sala considera, que al quedar demostrado que el Estudio Técnico no reunió los requisitos previstos en la Ley 443 de 1998 y sus Decretos Reglamentarios y que efectivamente existió una persecución contra el actor, se configuraron las causales de nulidad de falsa motivación y desviación de poder, por lo que resulta imperioso declarar la nulidad parcial de los actos acusados toda vez que fueron expedidos irregularmente, y acceder al reintegro de la actora en el mismo cargo que venía ocupando o a uno de igual o superior jerarquía, ordenando el pago de las acreencias laborales debidas y declarando que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio4.
La identidad esencial entre los hechos juzgados en el precedente citado, en tanto se trata de la misma entidad que entró en el proceso de reestructuración y del mismo estudio técnico, señala perentoriamente la necesidad de reiterar el sentido de la decisión citada, es decir revocar la sentencia impugnada y acceder a las súplicas de la demanda.
2.- Sobre el levantamiento del Fuero sindical.
Como en el presente caso se ha planteado el reclamo sobre la inmunidad para quienes ostentan el fuero sindical, es pertinente recordar que también se ocupó el precedente citado del tema relativo al levantamiento del fuero sindical que ampara al demandante. En efecto, el Consejo de Estado, invocó el Inciso 4º del artículo 39 de la Constitución Política, y el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, que reconoce a los Representantes Sindicales el fuero y demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. Sin embargo dedujo la Corporación que esas normas no excluyen la supresión de empleos desempeñados por personas protegidas por el fuero, pues hay casos en que debe primar el interés general.
Concluyó entonces el Consejo de Estado, que de la normatividad citada y de la jurisprudencia concerniente al fuero sindical:
“… se infiere que tanto la Constitución como la Ley, lo que buscan es el desarrollo normal de las actividades sindicales, porque lo que se pretende es la protección de la actividad sindical que el funcionario desarrolle y no del trabajador en sí mismo.
En esas condiciones no hay lugar al reintegro de empleados públicos que gocen de fuero sindical cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como consecuencia de la liquidación de una dependencia que se produce en el marco de un proceso de reestructuración administrativa, pues en todo caso prevalece el interés general, más aún cuando se trata de acciones sobre fuero sindical a las que se refiere el Código Procesal del Trabajo, esta Jurisdicción no es competente para conocer del asunto, sino la Jurisdicción Ordinaria Laboral en los términos ya indicados, por lo que no está llamado a prosperar éste cargo.”
De otro lado, y en lo que atañe a la condena en costas en contra de la Entidad accionada, con sujeción a lo previsto por el artículo 171 del C.C.A., y en ausencia de temeridad o mala fe, no se hará dicha condena.5
Y tal como se hizo en el precedente citado, se dispone que de la condena impuesta en contra de la entidad demandada se descuente lo que el actor recibió por concepto de indemnización por la supresión del cargo.
En consecuencia, se revocará el fallo impugnado que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad de los actos acusados y se acogerán las pretensiones; igualmente se dispondrá que el demandante sea restituido al cargo, con las consecuencias económicas propias del reintegro.
De igual modo se ordena la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula:
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R= R.H x IPC final |
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IPC inicial |
En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la demandante desde la fecha en que fue desvinculada del servicio en virtud de los actos acusados, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la providencia.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
1. REVÓCASE la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por Carlos Albeiro Posada Arango contra el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín INDER y en su lugar se dispone:
2. DECRÉTASE la nulidad parcial de la Resolución No. 017 del 23 de enero de 2001, expedida por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, por medio de la cual se transformó la estructura de la entidad demandada, y la nulidad de la Resolución No. 084 del 31 de enero de 2001, proferida por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, por cuya virtud se dispuso la desvinculación del demandante de la planta de personal.
3. ORDÉNASE al Instituto de Deportes y Recreación - INDER reintegrar al demandante al cargo de Auxiliar de Servicios de Sostenimiento, adscrito a la Subgerencia Administrativa y Financiera o a uno de igual o superior categoría junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejados de percibir desde cuando se produjo su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado, con la aclaración de que para todos los efectos legales y prestacionales, no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio.
4. ORDÉNASE que de la condena impuesta se descuente la indemnización recibida por el actor como consecuencia de la supresión del cargo.
5. Las condenas impuestas en esta sentencia deberán ser actualizadas, en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación al procedimiento indicado en la parte motiva de esta decisión.
6. DECLÁRASE que para todos los efectos legales no constituye doble asignación recibida del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, lo percibido por la libelista desde la fecha del retiro hasta la fecha del reintegro al Instituto de Recreación y Deportes - INDER.
7. Se dará cumplimiento a la sentencia con arreglo a lo ordenado en los artículos 176 y siguientes del C.C.A.
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
GERARDO ARENAS MONSALVE
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1 Magistrado Ponente Dr. Álvaro Tafur Galvis.
2 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, Diario oficial No. 43.320 de 11 de junio de 1998.
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “b”, Consejera ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, 13 de mayo de 2010, Radicación No. 05001-23-31-000 -2001-01786-01, Expediente No. 1870-2009, Actor: Beatriz Elena Rojas Manrique, Autoridades Departamentales.
4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia de 29 de enero de 2008, expediente 76001-23-31-000-2000-02045-02, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, Respecto a los descuento de lo percibido por la demandante por concepto de salarios recibidos en otras entidades públicas, en lo pertinente expresó lo siguiente: “(...) Indudablemente el artículo 128 de la Carta Política prohíbe a los servidores públicos desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la Ley. Empero de esta preceptiva no puede deducirse la prohibición para ordenar el pago de las sumas de dinero que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo público hubiese recibido el demandante durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la orden de reintegro impartida por el juez contencioso administrativo al decidir a su favor la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por él impetrada. El pago ordenado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro ostenta un carácter indemnizatario, (sic) vale decir, en estos casos el restablecimiento del derecho se traduce en la indemnización de los perjuicios irrogados por el acto ilegal. (...)
Adoptar como política el descuento de los salarios percibidos por el servidor público en otro cargo público equivaldría a obligarlo a permanecer sin empleo si quiere obtener la reparación o a considerar que esta no corre a cargo de la administración sino del propio interesado, o a devolver el valor del salario percibido como consecuencia del trabajo por él realizado, cuando uno de los elementos básicos de la relación laboral es la remuneración.
Como el pago impuesto en la condena no tiene por causa la prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal no tiene la connotación de asignación laboral dirigida a remunerar el servicio prestado y, por ende, no debe considerarse incurso en la prohibición establecida por el artículo 128 de la Carta Política. (...)
El artículo 128 de la Constitución tiende a impedir la vinculación simultánea en dos empleos públicos, supuesto fáctico que no se tipifica en este caso porque en situaciones como la descrita el afectado sólo ha desempeñado en verdad un empleo, aquel que obtuvo después de la desvinculación ilegal, y lo que ordena el juez es que, como ficción legal, vuelvan las cosas al estado anterior, con el objeto de reparar el daño causado, considerando que no estuvo separado del cargo del cual fue retirado, para efectos salariales y prestacionales. No puede aceptarse la tesis de que existe enriquecimiento sin causa por el pago de salarios y prestaciones como consecuencia del reintegro, habida cuenta de que el empleo cuyo pago se ordena efectivamente no se desempeñó, porque la razón del reconocimiento de estos valores es el perjuicio irrogado al servidor por la administración al despedirlo ilegalmente, dado que el servicio en verdad no se prestó. Los salarios y prestaciones se deberán pagar por el tiempo en que legalmente hubiera permanecido el servidor público en el cargo, teniendo en cuenta las situaciones laborales específicas como la supresión posterior del empleo, empleos de período fijo, edad de retiro forzoso, reintegro posterior al cargo, haber alcanzado el estatus de pensionado, etc.. (...)”
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 26 de junio de 2008, expediente 1725-07, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sobre el particular, indicó: “(…) es claro que el Juez, al momento de decidir si es procedente condenar en costas debe, necesariamente, analizar la conducta de la actora pues, sólo si concluye que ésta actuó de mala fe, en forma temeraria o dilatoria, puede imponer la condena mencionada. La tesis del Consejo de Estado, ha sido avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-043 de 27 de enero de 2004, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra (…)En el sub-examine, la Sala observa que no aparece probado que la conducta de la actora hubiera sido diferente a la de propender por un adecuado ejercicio de su derecho y de ninguna manera la decisión de desistir de la demanda implicó un abuso de su derecho de acceso a la Administración de Justicia; así las cosas, de conformidad con lo anterior es del caso acceder a la solicitud elevada por la apoderada de la Actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. (…)”