Sentencia T-596 de 2002 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 01 de agosto de 2002
Fecha de Entrada en Vigencia: 01 de agosto de 2002
Medio de Publicación:
VEEDURÍAS
- Subtema: Reglamentación
La Corte Constitucional afirma que la Veeduría Ciudadana a la que hace referencia la Ley 563 de 2002 se trataba de una institución jurídica que contemplaba, reglas específicas para su creación, principios democráticos que regían la organización interna, restricciones, limitaciones, así como también condiciones y herramientas especiales que no se otorgan a otras organizaciones para ejercer a cabalidad sus funciones de control.
T-596-02
REPBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-596/02
PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance
PARTICIPACION CIUDADANA-Derecho deber
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
VEEDURAS CIUDADANAS-Normas especficas constitucionales
La propia jurisprudencia constitucional reconoce que pueden existir normas especficas sobre veeduras ciudadanas que sean constitucionales, as no se encuentren en una ley estatutaria, cuando tales normas no toquen el ncleo esencial del derecho de participacin. No poda ser de otra manera, no slo por la interpretacin restrictiva de las clusulas sobre reserva de ley estatutaria, sino porque la efectividad de los derechos fundamentales no est supeditada a su desarrollo por el legislador, sino que es la ley la que se encuentra sometida a la Constitucin. En todo caso, considera la Sala que el hecho de que la organizacin de ciudadanos, conformada para desarrollar conjuntamente una actividad de vigilancia y control, tenga dentro de su nombre la palabra veedura, en modo alguno quiere decir que se trate de una de las veeduras ciudadanas que ha de ser creada con base en una ley estatutaria.
VEEDURIAS CIUDADANAS-Alcance bajo la ley 563 de 2000
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Acceso a la informacin
En una democracia participativa el derecho a acceder a la informacin constituye un instrumento indispensable para el ejercicio del derecho poltico fundamental a participar en el control del poder poltico, de lo cual depende la efectividad del principio de responsabilidad poltica as como la materializacin del principio de publicidad que rige la funcin administrativa. Los trminos en los cuales est consagrada la obligacin de publicidad en el artculo 51 citado, muestran que la administracin debe tomar las medidas necesarias para que esa comunicacin sea efectiva. No se puede, por ejemplo, publicarla de tal forma que sea incomprensible para los ciudadanos. Todo lo contrario. El mandato es que debe hacerse todo lo posible para que cualquier persona, sin tener mayores conocimientos en materia contable, pueda acceder a la informacin all consignada, comprenderla y analizarla.
DERECHO A LA INFORMACION-Deber de publicidad por el Departamento Administrativo de fomento Ecoturstico del Amazonas
Referencia: expediente T-496339
Accin de tutela de Luca Garca Garzn contra el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas
Temas:
Participacin ciudadana, control a la gestin de la administracin
Veeduras ciudadanas
Acceso a la informacin
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Bogot, D.C., primero (1) de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Tercera de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel Jos Cepeda Espinosa, Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trmites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisin del fallo adoptado por el Juzgado Penal del Circuito de Leticia, dentro de la accin de tutela de Luca Garca Garzn contra el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas.
El presente expediente fue escogido para revisin por medio de auto del 13 de septiembre de 2001 proferido por la Sala de Seleccin Nmero Nueve y repartido a la Sala Tercera de Revisin.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Luca Garca Garzn, Presidenta del Grupo de Veedura Ciudadana del Amazonas, present el 3 de mayo de 2001 accin de tutela contra el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas, por considerar que la decisin adoptada por dicha entidad de negarse a suministrar una copia de su ejecucin presupuestal de los aos 2000 y 2001 viola el derecho constitucional de peticin de informacin. Los hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los siguientes:
1.1. El 15 de marzo de 2001 el Grupo de Veedura Ciudadana del Amazonas por intermedio de su Presidenta elev un derecho de peticin al seor ngel Mara Meja Gmez, Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas, solicitndole que les enviara al Grupo una copia de la ejecucin presupuestal correspondiente a los ingresos y egresos de los aos 2000 y 2001, y que le diera estricto cumplimiento a la publicacin ordenada por el artculo 51 del Estatuto anticorrupcin, Ley 190 de 1995.[1]
1.2. El 16 de marzo de 2001, el seor Meja Gmez, Director del Departamento Administrativo en cuestin, indic a la accionante, primero, que las copias solicitadas deba pedrselas al Departamento Financiero de la Gobernacin del Amazonas, y segundo, que el cumplimiento de la publicacin ordenada por el artculo 51 del Estatuto anticorrupcin le corresponde a la Oficina Jurdica, por lo que es a dicha dependencia a donde debe remitir su solicitud.
1.3. Posteriormente, el 29 de marzo, la Presidenta, el Subdirector Ejecutivo (e), el Fiscal y el Secretario General del Grupo de Veedura Ciudadana del Amazonas, en razn a que consideraron insatisfactoria la respuesta recibida, insisti en su peticin en los siguientes trminos,
Es obvio que la Veedura Ciudadana en nombre de la Sociedad Civil organizada desea conocer el manejo de los bienes y recursos del estado que se han ejecutado, estn en ejecucin y estn en proyecto de ejecutar por parte de la Entidad puesta bajo su Direccin Administrativa; es por ello que en el punto primero del Derecho de Peticin se le solicita la Ejecucin Presupuestal del ao 2000 y del presente ao 2001 correspondiente a la Institucin que Ud. Dirige por ser hoy como su nombre lo indica un Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico (antes Secretara de Turismo y Fronteras).
Al punto 2 del Derecho de Peticin no tiene objetivo distinto que el de recordar a su Despacho por ser un Departamento Administrativo, el cumplimiento del artculo 51 de la Ley 190 de 1995 (Estatuto Anticorrupcin) ()
En virtud de lo anterior y si el Seor Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico considera que su Despacho no es el competente para resolver el Derecho de Peticin, con el debido respeto le solicitamos dar aplicacin al artculo 33 del Cdigo Contencioso Administrativo[2] ()
En forma comedida invitamos al Seor Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico (antigua Secretara de Turismo) a tener en cuenta lo estipulado en los artculos 32, 34 y 35 de la Ley 489 de 1998.
1.4. El 24 de abril de 2001 el Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas, ngel Mara Meja Gmez respondi al Grupo de Veeduras en los siguientes trminos,
En respuesta a sus oficios () me permito manifestarle que mediante sentencia C-1338 de octubre 4 de 2000 la Honorable Corte Constitucional, declar la inexequibilidad de la Ley 563 de 2000 y consider que la citada sentencia no priva a los ciudadanos del derecho de ejercer el control sobre la gestin pblica, pero que mientras el Congreso de la Repblica no expida la correspondiente ley estatutaria, dicho ejercicio no podr llevarse a cabo a travs del mecanismo de las veeduras ciudadanas (resaltado fuera del texto).
2. Argumentos de la demanda y solicitud
En su demanda Lucila Garca Garzn pretende que se le tutele su derecho de peticin de informacin, y el de las dems personas pertenecientes al Grupo de Veedura Ciudadana del Amazonas. Consecuentemente solicita que el juez de tutela ordene al Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas brindar la informacin solicitada.
Luego de sealar que el artculo 23 de la Constitucin Nacional de 1991 consagra el derecho invocado a toda persona, sea natural o jurdica, sin limitacin alguna por razones de sexo, nombre, clase social, raza, filiacin poltica ni credo religioso, la demanda indica que cuando la Corte Constitucional declar inexequible la Ley 563 de 2000 mediante la sentencia C-1338 de 2000, en ningn momento limit alguno de los derechos, acciones o mecanismos que los ciudadanos tienen de manera singular o plural para el ejercicio del control social tales como el derecho de peticin, el libre acceso a los documentos pblicos que no estn cobijados por la reserva conforme a la ley, la accin de tutela, la accin de cumplimiento, la accin de grupo o la posibilidad de presentar denuncias.
3. Sentencia de primera instancia
En sentencia del 17 de mayo de 2001, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Leticia, Amazonas, concedi el amparo solicitado, por considerar que la entidad accionada desconoci el derecho de peticin de Lucila Garca Garzn como Presidente de la Veedura Ciudadana.
El Juez de instancia consider que una respuesta a una peticin de informacin es satisfactoria cuando permite que el administrado se entere a plenitud sobre lo solicitado, pues el Estado debe atender a los gobernados con un criterio de efectividad. Sostuvo la sentencia,
Lo anterior significa que a dicha solicitud no se le ha dado respuesta dentro de los trminos establecidos en el artculo 6 del Cdigo Administrativo, vale decir dentro de los 15 das siguientes a la fecha de su recibo, y en esa medida, se ha vulnerado el derecho de peticin, erigido como fundamental en el artculo 23 de la Constitucin Nacional, como podemos ver en esta tutela impetrada por la accionante Luca Garca Garzn; referente a su derecho vulnerado encontramos dentro del expediente a folio 11 y 12 la evasiva a la respuesta solicitada por la accionante ()
El Juez resolvi ordenar al Director de la entidad accionada que en el trmino de 48 horas diera cabal respuesta a la solicitud elevada por Luca Garca Garzn.
4. Impugnacin
El 22 de mayo de 2001, el Director del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas impugn el fallo proferido por el Juez Segundo Penal Municipal de Leticia, Amazonas. En su escrito indic que a partir de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-1338 de 2000
() y sin mayores anlisis tenemos que la peticionaria est actuando o aduciendo calidad que no le corresponde, ejerciendo unas funciones que legalmente no estn reglamentadas, es decir, hay una indebida representacin.
()
Como reiter anteriormente y prevaleciendo el principio de celeridad, se dio contestacin inmediata a la solicitud en los mejores trminos, informndole que acudiera al departamento Financiero de la Gobernacin, en procura de la informacin presupuestal requerida.
5. Sentencia de segunda instancia
Por medio de sentencia del 6 de julio de 2001, el Juzgado Penal del Circuito de Leticia, decidi revocar el fallo de tutela de primera instancia. Luego de citar los apartes de la sentencia C-1338 de 2000 sealados por la entidad accionada seal,
Dado que la Entidad accionada satisfizo los requerimientos de la actora, sobra, por sustraccin de materia pronunciarnos al respecto; adems debemos considerar el ltimo fallo citado de la H.C.C. sobre la inoperancia de las Veeduras frente a la gestin pblica, razones ms que suficientes para despachar desfavorablemente la petita incoada, deprecando el fallo de instancia.
6. Solicitud de Revisin
El 10 de septiembre de 2001, el Personero Municipal de Leticia solicit a la Corte Constitucional que seleccionara para revisin el presente proceso, pues consider que al dejar el fallo de tutela de segunda instancia () sin piso legal el derecho a accionar por parte de las Veeduras Ciudadanas, se perdera un gran logro otorgado por la Carta Poltica del ao 1991 a los Organismos de Control Social del Estado.
7. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisin
7.1. La Sala Tercera de Revisin solicit a la entidad accionada si se haba dado cumplimiento a la publicacin ordenada por el artculo 51 de la Ley 190 de 1995, durante los aos 2000 y 2001. Hernn Harlod Carvajal, Director (e) se limit a responder lo siguiente,
La seora Luca Garca Garzn presidenta del grupo de veedura Ciudadana del Amazonas solicita a este despacho por medio de oficio nmero 034 de Marzo 15 de 2001 copias de la ejecucin presupuestal del ao 2000 y 2001, para lo cual el departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico da contestacin el da 16 de marzo de 2001 a dicho oficio, informndole de manera muy respetuosa que esta dependencia no haba ejecutado presupuesto, pero nuevamente el da 29 de marzo de 2001 la seora Garzn insiste y solicita la misma informacin. Y de hecho se contest el da 24 de abril de 2001, pero esta vez manifestndole que mediante sentencia C-1338 de octubre 4 de 2000 la Honorable Corte Constitucional, declar la inexequibilidad de la Ley 563 de 2000. Pero la seora no estando satisfecha interpone una accin de tutela en contra de esta dependencia, la cual el Juzgado Segundo Penal Municipal falla a favor de la seora Luca Garzn y en la cual se ordena dar contestacin a la solicito, (sic) por lo que en el acto se le dio la misma respuesta. Vindonos en un proceso de nunca acabar, esta dependencia interpone un recurso de apelacin contra el fallo proferido por primera instancia, en dicha (sic) recurso se nombra nuevamente la inexequibilidad de la ley 563 de 2000, como la tambin (sic) se resalta que dicha solicitud realizada por la seora Luca Garzn no cumpla con los requisitos legales que como mnimos los establecidos en los numerales 3 y 4 del art. 5 del C.C.A, el juzgado de cargo estudio (sic) la apelacin el cual fallo (sic) a favor del departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico.
7.2. La Sala de Revisin solicit a la Procuradura General de la Nacin que le informara cmo se haba llevado a cabo la vigilancia ordenada por el pargrafo del artculo 51 de la Ley 190 de 1995, durante los aos 2000 y 2001 en lo que a la entidad accionada se refiere.
El procurado General de la Nacin, Edgardo Jos Maya Villazn indic,
() me permito manifestarle que segn informacin escrita recibida de la procuradura Regional del Amazonas, que es la dependencia competente a nivel departamental, no ha habido durante los aos 2000 y 2001 vigilancia de la publicacin en sitio visible de los actos aludidos en el artculo 51 de la Ley 190 de 1995. Dicha comunicacin se adjunta.[3]
En la fecha, se est impartiendo instruccin sobre la materia.
A la anterior comunicacin se adjunt la circular enviada por el Procurador General de la Nacin a las Procuraduras Delegadas, Regionales, Provinciales y Personeras Municipales, en el que luego de citar el artculo 51 de la Ley 190 de 1995 seal lo siguiente,
Como quiera que se ha tenido conocimiento de la falta de ejercicio de la vigilancia de los actos mencionados en el artculo arriba trascrito, por parte de las dependencias de la Procuradura que tienen la obligacin legal de hacerlo, se recuerda, a partir de la fecha, su cumplimiento so pena de incurrir en las consecuentes responsabilidades legales por la inobservancia de los deberes y obligaciones asignadas a este ente de control.
II. Consideraciones y fundamentos
1. Problema Jurdico
Vistos los antecedentes del caso, la Sala considera que debe resolverse el siguiente problema jurdico: Puede una entidad estatal negarse a suministrar informacin acerca de su ejecucin presupuestal, a un grupo de ciudadanos asociados para fiscalizar la labor estatal, debido a que estos actan bajo la denominacin de Veedura? Pasa la Sala a resolver la cuestin.
2. El libre ejercicio de los derechos polticos y de la participacin ciudadana consagrados en la Constitucin no depende de que exista una ley estatutaria para las veeduras
2.1. Como lo ha sealado la jurisprudencia constitucional, para la Carta Poltica de 1991 la participacin ciudadana es un principio fundante del estado. Al respecto la Corte ha dicho,
Las relaciones entre el Estado y los particulares se desenvuelven en un marco jurdico democrtico y participativo como claramente aparece en el prembulo de la Constitucin y es reiterado en el ttulo I de los principios fundamentales. El artculo 1 de la Constitucin define a Colombia como un estado social de derecho organizado en forma de repblica democrtica participativa y pluralista, mientras que en el artculo 2 establece dentro de los fines esenciales del Estado el de facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin. Los principios de la soberana popular (CP. art.3), de primaca de los derechos inalienables de la persona (CP art.5), de diversidad tnica y cultural (CP art. 7) y de respeto a la autodeterminacin de los pueblos (CP art.9) constituyen junto con los anteriores el ideario axiolgico que identifica el sistema jurdico colombiano y le otorga su indiscutible carcter democrtico y participativo, presente en los distintos escenarios, materias y procesos de la vida institucional y social del pas.
En materia del ejercicio del poder poltico y social por parte de las personas, la Constitucin de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de expresin, el derecho de peticin, el derecho de reunin, el derecho de informacin o el derecho de acceder a los documentos pblicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participacin en el diseo y funcionamiento de las instituciones pblicas. Los mecanismos de proteccin de los derechos fundamentales por su parte han obrado una redistribucin del poder poltico en favor de toda la poblacin con lo que se consolida y hace realidad la democracia participativa.
Los instrumentos de participacin democrtica garantizados en la Constitucin no se limitan a la organizacin electoral sino que se extienden a todos los mbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria[4]
En un Estado social de derecho, democrtico y participativo, la actuacin de los ciudadanos en los mbitos pblicos no es un privilegio; hace parte integral de la forma como es concebido el poder y la manera como puede ser ejercido, lo cual la hace necesaria.[5] Por eso, la participacin ciudadana adems de ser un derecho es considerada por la jurisprudencia constitucional como una responsabilidad de los miembros de la comunidad poltica.[6]
El mbito del control a la administracin es un ejemplo de ello; son varios los casos en los que el legislador cuenta con los ciudadanos para asegurar la correcta ejecucin de una poltica pblica, brindndoles herramientas para que puedan enterarse de cul fue el desempeo de las entidades encargadas de implementarla. Es precisamente dentro de este espritu que el legislador expidi los artculos 32, 34 y 35 de la Ley 489 de 1998, citados por el accionante, en los cuales se dice,
artculo 32. Democratizacin de la Administracin Pblica. Todas las entidades y organismos de la Administracin Pblica tienen la obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de democracia participativa y democratizacin de la gestin pblica. Para ello podrn realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica.
Entre otras podrn realizar las siguientes acciones:
1. Convocar a audiencias pblicas.
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestin las polticas y programas encaminados a fortalecer la participacin ciudadana.
3. Difundir y promover los mecanismos de participacin y los derechos de los ciudadanos.
4. Incentivar la formacin de asociaciones y mecanismos de asociacin de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos.
5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funcin administrativa.
Artculo 34. Ejercicio del control social de la administracin. Cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social de la administracin, en particular mediante la creacin de veeduras ciudadanas, la administracin estar obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control.
Artculo 35. Ejercicio de la veedura ciudadana. Para garantizar el ejercicio de las veeduras ciudadanas, las entidades y organismos de la administracin pblica debern tener en cuenta los siguientes aspectos:
a) Eficacia de la accin de las veeduras. Cada entidad u organismo objeto de vigilancia por parte de las veeduras deber llevar un registro sistemtico de sus observaciones y evaluar en forma oportuna y diligente los correctivos que surjan de sus recomendaciones, con el fin de hacer eficaz la accin de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de las consecuencias de orden disciplinario, penal y de cualquier naturaleza que se deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas autoridades de control y de carcter judicial prestarn todo su apoyo al conocimiento y resolucin en su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas veeduras;
b) Acceso a la informacin. Las entidades u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de veedura debern facilitar y permitir a los veedores el acceso a la informacin para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la informacin por parte del veedor incurrir en causal de mala conducta;
c) Formacin de veedores para el control y fiscalizacin de la gestin pblica. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, con el apoyo de la Escuela Superior de Administracin Pblica, disear y promover un Plan Nacional de Formacin de Veedores en las reas, objeto de intervencin. En la ejecucin de dicho plan contribuirn, hasta el monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos objeto de vigilancia por parte de las veeduras, sin perjuicio de los recursos que al efecto destine el Ministerio del Interior a travs del Fondo para el Desarrollo Comunal.
Estas normas, al igual que otras incluidas en la ley de contratacin (Ley 80 de 1993) o en el Estatuto Anticorrupcin (Ley 190 de 1995), evidencian la necesidad de que los ciudadanos, concebidos ahora como personas activas y responsables, participen en el control de la administracin. Esta Sala ya ha subrayado el gran alcance del cambio en la concepcin del ciudadano que se dio en 1991 por el trnsito de una democracia representativa a una democracia participativa. Al respecto dijo,
Con la Constitucin de 1991 se inici constitucionalmente el trnsito de la democracia representativa a la participativa. Esta nueva concepcin de nuestra democracia implica un cambio trascendental del sistema poltico, cuya primera y ms clara manifestacin se encuentra en la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia representativa liberal clsica, se tena una visin del ciudadano segn la cual su papel se limitaba a elegir a quienes s tenan el conocimiento y las capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero sabr conducir un asunto, conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabr. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el Gobierno ms que para elegir a sus representantes, lo que est muy a su alcance.
En la democracia participativa, hay una concepcin por completo contraria a la que expresa Montesquieu acerca del ciudadano y de su papel en la vida pblica. En este sistema, en lugar de desconfiarse del ciudadano, ste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el derecho que se le otorga de participar en los procesos decisorios pblicos que habrn de afectarlo, pues se entiende que es el ciudadano quien en realidad sabe cules son sus necesidades y, en esa medida, cules las prioridades en la distribucin de recursos escasos y, adems, tiene mayor inters en obtener los resultados perseguidos.[7]
2.3. Ahora bien, esta Sala no comparte la tesis presentada tanto por la parte accionada como por el juez, segn la cual la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 563 de 2000, por la cual se reglamentan las veeduras ciudadanas, e implica que no puede existir algn grupo que dentro de su nombre use la expresin veedura. En efecto, en la sentencia que declar exequible dicha ley se indica,
Conforme con lo expuesto, y a manera de recapitulacin, no slo la normatividad que regula esencialmente (en su ncleo esencial), un tema de los que enumera el artculo 152 de la Constitucin amerita trmite estatutario, sino tambin aquella que lo regula de manera estructural, integral o completa. Siendo ello as, lo primero que debe hacer la Corte a fin de decidir la presente accin, es verificar si las disposiciones demandadas hacen parte o no de una regulacin integral de las veeduras ciudadanas como mecanismo de participacin ciudadana, lo cual hara que tal regulacin tuviera reserva de ley estatutaria, pues en caso afirmativo la inconstitucionalidad no slo de las normas acusadas, sino de toda ley, sera manifiesta. Si, por el contrario, la respuesta al interrogante planteado fuera negativa, es decir si se observa que no se trata de una regulacin integral, la Corte tendra que verificar el contenido material de las normas parcialmente acusadas para determinar si ellas involucran el ncleo esencial de derecho de participacin ciudadana en lo concerniente a la vigilancia de la gestin pblica, caso en el cual esas particulares disposiciones tambin tendran reserva de ley estatutaria. Slo en el caso en que la Corte constatara que la ley bajo examen no es una regulacin integral de un mecanismo de participacin ciudadana y que tampoco las disposiciones parcialmente acusadas comprometen el ejercicio del derecho de participacin en su ncleo esencial, y que en consecuencia no era necesario el trmite estatutario, sera necesario adentrarse en el examen material de las normas acusadas, desde el punto de vista de los cargos aducidos en contra de ellas.[8] (resaltado fuera del texto)
Es decir, la propia jurisprudencia constitucional reconoce que pueden existir normas especficas sobre veeduras ciudadanas que sean constitucionales, as no se encuentren en una ley estatutaria, cuando tales normas no toquen el ncleo esencial del derecho de participacin. No poda ser de otra manera, no slo por la interpretacin restrictiva de las clusulas sobre reserva de ley estatutaria, sino porque la efectividad de los derechos fundamentales no est supeditada a su desarrollo por el legislador, sino que es la ley la que se encuentra sometida a la Constitucin.
2.4. En todo caso, considera la Sala que el hecho de que la organizacin de ciudadanos, conformada para desarrollar conjuntamente una actividad de vigilancia y control, tenga dentro de su nombre la palabra veedura, en modo alguno quiere decir que se trate de una de las veeduras ciudadanas que ha de ser creada con base en una ley estatutaria. El prrafo citado una y otra vez por el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas para justificar su negativa, tiene un alcance diferente al que se le pretende dar en el presente proceso; dijo la Corte,
Una ltima consideracin consigna la Corte, relativa a los efectos de la declaracin de inexequibilidad que se pronunciar en la parte resolutiva de la presente decisin, los cuales de ninguna manera privan a los ciudadanos del derecho de ejercer control sobre la gestin pblica. Aunque, mientras el Congreso no expida la correspondiente ley estatutaria, dicho ejercicio no podr llevarse a cabo a travs del mecanismo de las veeduras ciudadanas.
El mecanismo de las veeduras ciudadanas no es todo grupo conformado por los ciudadanos para participar en el mbito pblico, o para ejercer un control de la administracin, simplemente por el hecho de autodenominarse veedura. La Veedura a la que haca referencia la Ley 563 de 2002 se trataba de una institucin jurdica que contemplaba, reglas especficas para su creacin, principios democrticos que regan la organizacin interna, restricciones, limitaciones, as como tambin condiciones y herramientas especiales que no se otorgan a otras organizaciones para ejercer a cabalidad sus funciones de control.
Veedura ciudadana en los trminos de dicha ley era entonces una institucin jurdica con caractersticas, requisitos y efectos jurdicos propios. El hecho de que actualmente no exista la ley de veeduras tiene como efecto que los grupos de ciudadanos no pueden gozar de las especiales prerrogativas que se contemplaban para dichas organizaciones. Sin embargo, los ciudadanos pueden recurrir a las otras formas legales asociativas existentes, para crear personas jurdicas con propsitos de participacin y vigilancia de la administracin, pudiendo incluso denominarlas veeduras. Por eso la Corte dijo en el prrafo tantas veces citado a lo largo de este proceso, que la decisin que en aquella sentencia se adopt () de ninguna manera priva a los ciudadanos del derecho de ejercer control sobre la gestin pblica.
Cuando la Sala Plena estudi la regulacin de las veeduras la declar inconstitucional por haber sido tramitada como una ley ordinaria y no como una ley estatutaria. Con esta decisin se defendi la reserva que en materia de ley estatutaria fija la Constitucin, que al fondo no es otra cosa que respetar la decisin del constituyente de que la regulacin de este tipo de mecanismos, requieren un consenso amplio, un consenso que supere el acuerdo de la mayora simple. Mal podra pensarse que esta decisin, inspirada en una clara defensa del principio democrtico y de la importancia de las veeduras en el contexto de una forma de gobierno participativa, dan sustento a decisiones que impiden el desempeo de ciudadanos activos y responsables que se ocupan de controlar la gestin de la administracin.
3. Los grupos ciudadanos que busquen adelantar labores de control, tienen derecho a acceder a la informacin que jurdicamente es pblica
3.1. Para la Sala de Revisin es inadmisible la conducta de la entidad accionada, en especial si se tiene en cuenta que la accionante solicit la informacin en virtud de el artculo 51 de la Ley 190 de 1995 (Estatuto Anticorrupcin) y no de alguna facultad o derecho que la legislacin le otorgue a las veeduras ciudadanas. Dice la norma:
Artculo 51. Con fines de control social y de participacin ciudadana, que permitan vigilar la gestin publica, a partir de la vigencia de la presente Ley, las alcaldas municipales y distritales y las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y dems dependencias estatales, estarn obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias de la respectiva entidad, una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano comn, una relacin singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, as como las licitaciones declaradas desiertas.
Pargrafo. A nivel municipal, el personero municipal vigilar el cumplimiento de esta norma. A nivel departamental y nacional lo har la Procuradura General de la Nacin.
Se trata pues de una obligacin que las distintas dependencias de la administracin deben cumplir y si stas no la acatan, es el propio Estado, por intermedio del personero municipal y de la Procuradura General de la Nacin, el llamado a tomar las medidas para asegurar su cumplimiento. No se necesita pues tener una condicin especial para que se pueda elevar la peticin presentada por la accionante, y los dems miembros de la organizacin a la cual ella pertenece. Simplemente en su condicin de ciudadanos de una democracia participativa deberan ser atendidos.
Esta obligacin legal es de suma importancia puesto que es una concrecin de derechos constitucionales fundamentales y de principios que rigen la funcin pblica. En una democracia participativa el derecho a acceder a la informacin (artculo 20, C.P.) constituye un instrumento indispensable para el ejercicio del derecho poltico fundamental a participar en el control del poder poltico (artculo 40, C.P.), de lo cual depende la efectividad del principio de responsabilidad poltica (artculo 133, C.P.) as como la materializacin del principio de publicidad que rige la funcin administrativa (artculo 209 C.P).
3.2. Ahora bien, los trminos en los cuales est consagrada la obligacin de publicidad en el artculo 51 citado, muestran que la administracin debe tomar las medidas necesarias para que esa comunicacin sea efectiva. No se puede, por ejemplo, publicarla de tal forma que sea incomprensible para los ciudadanos. Todo lo contrario. El mandato es que debe hacerse todo lo posible para que cualquier persona, sin tener mayores conocimientos en materia contable, pueda acceder a la informacin all consignada, comprenderla y analizarla. La administracin est al servicio de la comunidad puesto que los funcionarios, de manera directa o indirecta, derivan su poder de los ciudadanos. Slo funcionarios deseosos de ocultar informacin, ven como enemigos a los grupos de ciudadanos que legtimamente fiscalizan al Estado.
En el caso de la referencia, el Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico del Amazonas no ha actuado correctamente. Adems de no haber cumplido la disposicin legal que le impuso el deber de publicidad, se ha empeado en evadir sus obligaciones. Los argumentos esgrimidos por la entidad, antes que razones jurdicas vlidas que atienden a intereses jurdicos legtimos, constituyen burladeros detrs de los cuales pretende esconderse la informacin a la que todo ciudadano tiene derecho a acceder.
Es as como llega incluso a distorsionar los hechos, pues mientras que en la comunicacin que remiti a este Despacho sostiene que se respondi amablemente indicando las razones por las cuales ellos no deben cumplir con dicha obligacin, en la repuesta consignada en el expediente, la cual fue transcrita en los antecedentes de este fallo, se advierte que la respuesta fue escueta y se limit a encontrar una justificacin para eludir sus deberes constitucionales y legales.
3.3. Por ltimo, debe resaltar la Sala que gracias a la labor cvica que realizan la accionante y los dems ciudadanos que conforman el Grupo de Veedura, la entidad accionada se ve obligada a rendir cuentas. Adems, sus peticiones ayudaron a poner en marcha los mecanismos de control del Estado, la Personera Municipal y la Procuradura General de la Nacin.
Por lo tanto, pasa la Sala de Revisin a conceder el amparo solicitado, ordenando a la entidad accionada que si an no lo ha hecho, brinde la informacin solicitada por la accionante.
III. DECISIN
En conclusin, un grupo de ciudadanos, as se autodenominan veedura ciudadana, asociados para fiscalizar la gestin estatal, puede solicitarle a una entidad pblica que suministre de manera clara y completa la informacin que por mandato constitucional y legal debe ser pblica.
En mrito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisin de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Primero.- Revocar la sentencia proferida el 6 de julio de 2001 por el Juzgado Penal del Circuito, y en su lugar tutelar el derecho de peticin de Luca Garca Garzn y las dems personas a nombre de quien sta acta, dentro del proceso de la accin de tutela interpuesta por ella en contra del Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico.
Segundo.- Ordenar al Departamento Administrativo de Fomento Ecoturstico que, si an no lo ha hecho, responda de fondo la peticin presentada por la accionante, en el trmino de 48 horas contadas a partir de la notificacin de este fallo. En caso de que la peticin no pueda ser absuelta cabalmente por dicha dependencia, sta deber remitirla a la autoridad encargada de hacerlo y tomar las medidas necesarias para que el derecho de peticin sea efectivamente respetado.
Tercero.- Librar, por medio de la Secretara General, las comunicaciones previstas en el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991. El fallo se comunicar tambin a la Defensora del Pueblo.
Cuarto.- Remitir, para lo de su competencia, copia de la sentencia y del expediente a la Procuradura General de la Nacin y a la Contralora General de la Repblica.
Notifquese, comunquese, publquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cmplase.
MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CRDOBA TRIVIO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ
Secretaria General
[1] Estatuto anticorrupcin (Ley 190/95), artculo 51 Con fines de control social y de participacin ciudadana, que permitan vigilar la gestin publica, a partir de la vigencia de la presente Ley, las alcaldas municipales y distritales y las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y dems dependencias estatales, estarn obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias de la respectiva entidad, una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano comn, una relacin singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, as como las licitaciones declaradas desiertas. || Pargrafo. A nivel municipal, el personero municipal vigilar el cumplimiento de esta norma. A nivel departamental y nacional lo har la Procuradura General de la Nacin.
[2] Cdigo Contencioso Administrativo, artculo 33 Si el funcionario a quien se dirige la peticin, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuacin administrativa, no es el competente, deber informarlo en el acto al interesado, si ste acta verbalmente; o dentro del trmino de diez (10) das, a partir de la recepcin si obr por escrito; en este ltimo caso el funcionario a quien se hizo la peticin deber enviar el escrito, dentro del mismo trmino, al competente, y los trminos establecidos para decidir se ampliarn en diez (10) das.
[3] Sostuvo en comunicacin de diciembre 14 de 2001 la Procuradora Regional del amazonas, Maril Celemin Redondo: Una vez revisados los archivos que reposan en esta Procuradura Regional para establecer si se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por el pargrafo del artculo 151 de la Ley 190 de 1995, en relacin con la vigencia que esta Entidad debe ejercer sobre el departamento Administrativo Ecoturstico del Amazonas, no se encontr registro alguno que indique cabal cumplimiento a dicha obligacin.
[4] Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).
[5] En la sentencia C-580/01 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez) se dijo al respecto: No puede negarse que el gran reto que enfrenta el Estado Social de Derecho que propugna la Carta de 1991, es el de contar con una sociedad civil democrtica, participativa y pluralista que consciente de su responsabilidad colectiva sea capaz de ejercer sus derechos y asumir sus deberes dentro de un ambiente de libertad, tolerancia y solidaridad, para lo cual se deben propiciar las condiciones necesarias que permitan su desarrollo, no como un ente aislado, autnomo y autorregulado, sino como parte de un sistema ms grande en el que cada una de los actores Estado y sociedad sirven a un propsito comn y complementario, como es el desarrollo econmico y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Esta es la tendencia contempornea en el derecho constitucional, que a diferencia de la liberal tradicional - que imaginaba al Estado y a la sociedad como dos sistema autnomos y diferentes, con lmites bien definidos y mnimas relaciones entre s -, entiende que el Estado Social debe intervenir para estructurar y fortalecer una sociedad con la cual pueda interactuar permanentemente, an cuando el resultado de esta interdependencia sea la transformacin del propio Estado y de la sociedad, con la eventual y consecuente difuminacin entre los lmites de lo pblico y lo privado.
[6] Al respecto sostuvo la Corte en la sentencia C-1338/00 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger): Mirada desde el punto de vista de la dogmtica constitucional, la participacin ciudadana es un principio fundamental que ilumina todo el actuar social y colectivo en el Estado social de derecho, y que, en relacin con el rgimen constitucional anterior, persigue un incremento histrico cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que comprometen los intereses generales. Por ello mismo, mirada desde el punto de vista del ciudadano, la participacin democrtica es un derecho-deber, toda vez que le concede la facultad y a la vez la responsabilidad de hacerse presente en la dinmica social que involucra intereses colectivos. Esa facultad no se circunscribe a los procesos propiamente polticos, y su ejercicio debe estar adecuadamente garantizado, pues as lo exigen las mismas normas superiores.
[7] Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2001 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa) En este caso se indic que en una democracia participativa los ciudadanos tienen derecho deliberar autnomamente y a dialogar horizontalmente entre s, sin la necesaria presencia de candidatos a cargos de eleccin popular.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-1338/00 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).