Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de octubre de 2003, por la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar, denegó las pretensiones de la demanda formulada por Noris Acela Orozco Guzmán contra el Municipio de Soplaviento, Bolívar.

NORIS ACELA OROZCO GUZMÁN en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:

* Decreto No. 131 de 18 de diciembre de 1997, por medio del cual el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, declaró insubsistente el nombramiento de Noris Acela Orozco Guzmán del cargo de Auxiliar de Cafetería.

* Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997, a través de la cual la misma autoridad administrativa, resolvió no reponer la anterior decisión y no conceder el recurso de apelación.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte accionada a:

* Reintegrarla al cargo que ocupaba al momento de su retiro o a uno de igual o superior categoría con funciones y requisitos afines para su ejercicio.

* Reconocerle y pagarle los valores correspondientes a sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, causados desde la fecha en que se produjo el retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrada al cargo.

* Disponer que para todos los efectos legales, no hubo solución de continuidad.

* Dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en la ley.

Como fundamento de la acción impetrada, expuso los siguientes hechos:

Mediante Decreto No. 125 de 10 de noviembre de 1996, el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, convocó a concurso de méritos para proveer algunos cargos, entre ellos, el de Auxiliar de Cafetería adscrito a la Secretaría General y del Interior.

Posteriormente, se realizó dicho concurso a través de la Convocatoria No. 10 de 22 de noviembre de 1996, a la cual se inscribió y aprobó la señora Noris Acela Orozco Guzmán ocupando el primer lugar dentro de la lista de elegibles, establecida por medio del Decreto No. 141 de 30 de diciembre del mismo año.

Fue así, que mediante Decreto No. 010 de 4 de febrero de 1997 el burgomaestre nombró en periodo de prueba a la demandante como Auxiliar de Cafetería, cargo del que tomó posesión el 7 de febrero del mismo año y calificada satisfactoriamente, con 724 puntos, en julio de 1997, fue por ello que adquirió los derechos de carrera.

No obstante, en virtud del Decreto No. 131 de 19 de diciembre de 1997 fue declarada insubsistente, sin que se hubiese realizado y obtenido una calificación insatisfactoria, además, se retiró del servicio sin el previo concepto de la comisión de personal.

Por lo anterior, interpuso recurso de reposición en contra de la anterior determinación, la cual fue resuelta y confirmada a través de la Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997.

De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 25, 29 y 125.

La Ley 27 de 1992.

El Decreto 108 del Decreto 1950.

El Decreto Ley 2400 de 1968.

El Decreto 1222 de 1993.

El Decreto 1224 de 1993.

El Decreto 256 de 1994.

El Decreto 805 de 1994.

La actora consideró que los actos acusados están viciados de nulidad, por las siguientes razones:

La carrera administrativa en principio se aplicó a los empleos del nivel nacional, como mecanismo para la administración del personal civil en la rama ejecutiva, sin embargo, con la Ley 27 de 1992 fue extendido al nivel territorial, siendo entonces, por medio de los Decretos que reglamentaron la citada Ley que se desarrollaron el proceso de selección y la calificación de servicios.

A su turno, los Decretos 108 de 1950 y 2400 de 1968, establecieron que los nombramientos de los empleados de carrera podrían ser declarados insubsistente siempre y cuando se obtenga una calificación de servicios insatisfactoria y además exista el concepto no vinculante de la Comisión de Personal.

Sobre el particular anotó, que el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, la declaró insubsistente sin haber realizado la calificación de servicios, con lo cual violó flagrantemente las disposiciones arriba señaladas. Es más, el hecho de no reunir los requisitos para ocupar el cargo, como lo menciona el acto demandado, no es motivo para la declaratoria de insubsistencia pues la ley sólo prevé como requisito para este efecto, "CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DE SERVICIOS", la cual reiteró, nunca se practicó.

Corrido el traslado de la demanda a la parte demandada, de conformidad con lo ordenado por Auto de 3 de marzo de 1999 (folio 84), mediante notificación personal de agosto 23 de 1999 (folio 91), el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, no efectuó manifestación alguna.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 24 de octubre de 2003, denegó las pretensiones de la demanda formulada por Noris Acela Orozco Guzmán, en los siguientes términos (folios 99 a 105):

Las decisiones tomadas por las diferentes autoridades del Estado, una vez entren en vigencia, quedan revestidas por el principio de legalidad, es decir, se consideran ajustadas al ordenamiento jurídico; no obstante, el legislador estableció las acciones y las causales que tiendan a cuestionar el acto administrativo, entre ellas las descritas en el artículo 84 del C.C.A.

Por lo anterior, y como quiera que la entidad demandada no efectuó ningún pronunciamiento en relación con los cargos que formuló la parte actora, el A – quo realizó un análisis probatorio, a fin de establecer la veracidad de los hechos, del que concluyó, que los documentos aportados fueron allegados en copia informal, factor que sin lugar a dudas le resta valor probatorio; y además, que la demandante no demostró pertenecer a carrera administrativa al momento en que se produjo el retiro.

Siendo así, no se desvirtúo la presunción de legalidad de los actos cuestionados, "pues resulta obvio que cuando se pide la nulidad de la decisión administrativa que declaró insubsistente el nombramiento de un empleado de carrera, lo primero que debe demostrarse es la inscripción de dicha persona en el escalafón de carrera administrativa al momento de producirse el retiro del servicio".

Bajo esta consideración finalizó aduciendo que, es pertinente denegar las pretensiones debido a que faltaron pruebas que tendieran a demostrar las causales endilgadas.

La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del proveído anterior, bajo los siguientes argumentos (folios 108 y 109):

La señora Orozco Guzmán se encuentra inscrita en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de Auxiliar de Cafetería, Código 6, Grado 1, de la Alcaldía Municipal de Soplaviento desde el 28 de abril de 1998; prueba de ello, es la Certificación expedida por el Asesor de la Secretaría de Talento Humano encargado del Archivo de la Comisión del Servicio Civil de la Gobernación de Bolívar cuya copia se aportó el 29 de mayo de 2003, esto es, antes de proferirse la sentencia.

El problema jurídico por resolver, consiste en establecer si se encuentra ajustada a derecho la decisión del Alcalde de Soplaviento, Bolívar, de declarar insubsistente el nombramiento de la señora Noris Acela Orozco Guzmán, quien se desempeñó como Auxiliar de Cafetería en la Alcaldía Municipal de Soplaviento, Bolívar.

Para lo anterior, es preciso determinar la legalidad del Decreto No. 131 de 18 de diciembre de 1997 y de la Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997, ambas suscritas por el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar.

* Por medio del Decreto No. 125 de 16 de noviembre de 1996, el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, resolvió convocar a concurso abierto para proveer cargos de carrera administrativa, entre ellos, el de Auxiliar de Cafetería y Otros (folios 5 a 7).

* A folio 8, se evidencia el Aviso de Convocatoria para el cargo de Auxiliar de Cafetería y Otros, dentro del cual se estableció como requisitos el ser bachiller y tener experiencia relacionada.

* Mediante Decreto No. 141 de 30 de diciembre de 1996, el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar, estableció en orden de mérito una lista de elegibles, ocupando la actora el primer lugar (folios 9 y 10).

* A través del Decreto No. 010 de 4 de febrero de 1997, la misma autoridad administrativa nombró en periodo de prueba por 4 meses, a la señora Orozco Guzmán para que desempeñara el cargo de Auxiliar de Cafetería y Otros (folio 11). De dicho empleo tomó posesión el 7 de febrero del mismo año (folio 12).

* A folios 13 a 16, se encuentra la Evaluación de Desempeño que le fue practicada a la demandante el 1º de julio de 1997, en la cual obtuvo 724 puntos, un resultado equivalente a "SATISFACTORIA".

* En virtud del Decreto No. 131 de 18 de diciembre de 1997, el Alcalde del Municipio de Soplaviento declaró insubsistente el nombramiento de la señora Noris Acela Orozco Guzmán del cargo de Auxiliar de Cafetería. Para el efecto dispuso (folio 18):

Que la señora NORIS ACELA OROZCO GUZMÁN no demostró reunir los requisitos para desempeñarse como Auxiliar de Cafetería de la Alcaldía municipal de Soplaviento;"

* El 22 de diciembre de 1997, la demandante en escrito, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior determinación, por considerar básicamente que dentro de la Ley 27 de 1992 solamente se estableció como causales de retiro, la calificación insatisfactoria (folio 20).

* Por medio de la Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997, el Alcalde del Municipio de Soplaviento resolvió no reponer el Decreto No. 131 de 1997 y no conceder el recurso de apelación, argumentando (folios 21 y 22):

* El 13 de marzo de 1998, el Secretario Técnico de la Comisión Nacional del Servicio Civil de Bolívar, certificó que en esa Oficina se estaba llevando a cabo el estudio y el trámite de la solicitud de inscripción de la señora Noris Acela Orozco Guzmán en el escalafón de carrera administrativa (folio 17).

* El 28 de agosto de 2002, el Asesor de la Secretaría de Talento Humano encargado del Archivo de la Comisión del Servicio Civil de la Gobernación de Bolívar, certificó que la demandante se encontraba inscrita en carrera administrativa (folio 113).

La Sala abordará el tema sometido a consideración, estableciendo i) la situación de la demandante frente a la carrera administrativa; ii) la pérdida de los derechos de la carrera administrativa; y, iii) del caso en concreto.

La carrera administrativa, como sistema técnico de administración de personal, garantiza la estabilidad laboral, a la luz de los artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 ibídem.

Ahora bien, la herramienta fundante de un sistema de meritocracia estatal es el concurso de méritos, en virtud del cual todos los interesados, en igualdad de condiciones, compiten con el objeto de ingresar a la función pública.

Ordinariamente, luego de efectuado dicho trámite y de superada la etapa de prueba, quien haya ingresado al servicio público por la forma indicada alcanza su derecho a obtener la inscripción en la carrera, la cual le garantiza no sólo la estabilidad laboral, sino la posibilidad de ascender de acuerdo a sus propios méritos.

Al respecto, dispuso el artículo 1º de la Ley 27 de 23 de diciembre de 1992¹ "Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones" que:

Nótese como esta Ley reguló la carrera administrativa con un "ÁMBITO EXTENSO²" pues determinó su aplicabilidad en los órdenes Nacional y Territorial. Al respecto el artículo 2º dispuso lo siguiente:

Esta forma de ingreso a la carrera administrativa; sin embargo, obtuvo una excepción en la Ley 27 de 1992, la cual estableció una inscripción extraordinaria, bajo los siguientes supuestos:

En el presente caso se encuentra demostrado, que por medio del Decreto No. 125 el Alcalde del Municipio de Soplaviento del Departamento de Bolívar, convocó a concurso abierto para proveer 31 cargos de carrera administrativa, entre ellos, el de Auxiliar de Cafetería, Código 06, Grado 01. Para el efecto dispuso:

4. Que el formato se elaborará de acuerdo con el modelo que diseñe el Departamento Administrativo de la Función Pública".

Dentro de la Convocatoria No. 10, correspondiente al cargo que ocupaba la demandante, se fijaron como requisitos: i) el ser bachiller ó estudios de bachillerato y, ii) tener experiencia relacionada.

Posteriormente, se evidencia que la señora Orozco Guzmán ocupó el primer puesto dentro de la lista de elegibles³, motivo por el cual, fue nombrada a través del Decreto No. 010 de 4 de febrero de 1997 y calificada después de haber superado el periodo de prueba, con 724 puntos, suficientes como para que fuese inscrita en carrera administrativa.

De hecho, el Asesor de la Secretaría de Talento Humano encargado del Archivo de Talento Humano certificó que la actora se encontraba adscrita a dicho sistema, veamos:

En suma, la demandante accedió al cargo de Auxiliar de Cafetería, Código 6, Grado 1, mediante concurso u oposición de méritos y por ello, aplicando un criterio material o sustancial, ostentaba derechos de carrera con respecto a este cargo.

ii. Pérdida de los derechos de la carrera administrativa.

Como la Sala lo ha sentado en reiterados pronunciamientos⁴, una vez consolidado su status de escalafonado el empleado tendrá derecho a permanecer en el servicio siempre que cumpla con lealtad, eficiencia y honestidad los deberes de su cargo, de suerte que sólo perderá su condición de funcionario de carrera en virtud de la ocurrencia de una cualquiera de las "causales de retiro del servicio", previstas en la ley.

En el presente asunto, al momento en que la actora fue retirada del cargo, se encontraba vigente, tal y como se estipuló anteriormente, la Ley 27 de 1992, la cual en su artículo 7º indicó las causales del retiro del servicio, así:

A su turno, el artículo 9º de la citada Ley, reguló el único evento en que se podía declarar insubsistente a un empleado escalafonado en carrera administrativa, al respecto estipuló:

Como puede apreciarse, la única manera en que es procedente declarar insubsistente a un funcionario inscrito en carrera administrativa, es que obtenga una calificación de servicios insatisfactoria.

Conforme a los lineamientos expuestos, la demandante ostentaba derechos de carrera, porque accedió al cargo mediante concurso u oposición de méritos y nunca medió alguna de las causales antes descritas como para retirarla del servicio, no obstante, si bien es cierto, fue despojada de su cargo por declaratoria de insubsistencia, también lo es, que no hubo calificación insatisfactoria como para que el nominador la hubiese retirado de este modo.

Además, si al vencerse el período de prueba, se consolidó una situación particular y concreta, como en efecto ocurrió, en virtud de lo dispuesto por la Ley 27 de 1992 y su Decreto Reglamentario No. 2329 de 1995⁵, la actora adquiere el derecho a ser inscrita en el escalafón de la carrera administrativa.

Bajo esa consideración, es evidente que la demandante, en ningún momento perdió sus derechos de carrera, según lo antes visto, por lo cual detenta la estabilidad en carrera administrativa y por ello la Administración al momento de declarar insubsistente a la señora Noris Acela Orozco Guzmán debió tener en cuenta esta especial circunstancia.

Es claro, además, para la Sala, que la Administración no podía motivar un acto, como la Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997, con el argumento de que el artículo 22 de la Ley 27 de 1992 "exige a los empleados del nivel territorial que en virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera administrativa, acreditar dentro del año siguiente el cumplimiento de los requisitos señalados en los Manuales de los respectivos cargos, y quienes no acrediten los requisitos dentro del término señalado quedarán de libre nombramiento y remoción", pues para la fecha en que fue proferido el citado acto, la Corte Constitucional mediante sentencia C-30 de 1997⁶, ya había declarado inexequible ese articulado.

Es más, ni siquiera era de su aplicabilidad a la demandante, ya que lo que buscó el artículo en cuestión, fue permitir la inscripción extraordinaria en carrera administrativa, sin que mediara un concurso de méritos; en esa medida, es claro que es una situación completamente distinta a la que estuvo sometida la señora Orozco Guzmán.

Considera la Sala, a la altura de lo enunciado, que si la demandante no cumplía con los requisitos que las normas vigentes para la época le señalaban, esto es, con el manual de funciones, a la Administración le correspondía demandar su propio acto y no declararla insubsistente con una normatividad que por demás se encontraba por fuera del marco jurídico.

De hecho, la señora Orozco Guzmán no tiene por qué soportar la falta de cuidado y de atención al momento de realizar el concurso, pues lo cierto es que antes de nombrarla debió verificar el lleno de los requisitos, tanto los académicos como los que tienen que ver con la experiencia relacionada. En otras palabras, la administración no puede nombrar y luego sí, verificar las exigencias contempladas para ocupar el cargo.

Para finalizar, llama la atención, que el A– quo le restó valor probatorio a las pruebas arrimadas al proceso (la mayoría son una reproducción mecánica de documentos públicos), sin tener en cuenta que el documento expedido por funcionario público, en ejercicio de su cargo o con su intervención de éste⁷, se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C.P.C.

Así las cosas, como la demandante no fue retirada por una causa legal sino simplemente con declaratoria de insubsistencia, aparece de manera evidente la ilegalidad y quebranto del orden jurídico superior, por lo que a juicio de la Sala las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar y en consecuencia, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia.

En ese sentido, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, se ordenará el reintegro de la accionante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría, así como al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento del retiro y hasta que se reintegre efectivamente al servicio.

Igualmente, se ordenará que el pago de los salarios y demás prestaciones que resulten a favor de la actora se ajusten en su valor, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:

Índice final

R= Rh x :

Índice inicial

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora desde la fecha en que fue desvinculada del servicio en virtud del acto acusado, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y prestacional teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Así mismo, se declarará que para todos los efectos legales no ha habido solución de continuidad.

Entre tanto, no se ordenará el descuento de los valores que la actora haya recibido del Tesoro Público, como consecuencia de otra relación laboral que haya tenido entre el retiro del servicio dispuesto mediante el acto cuya nulidad se declara en esta sentencia y el reintegro, porque la condena que se ordena tiene una connotación indemnizatoria por el perjuicio causado al ciudadano con la expedición del acto ilegal. En efecto, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación, se pronunció en los siguientes términos⁸:

Como el pago impuesto en la condena no tiene por causa la prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal no tiene la connotación de asignación laboral dirigida a remunerar el servicio prestado y, por ende, no debe considerarse incurso en la prohibición establecida por el artículo 128 de la Carta Política.".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

REVÓCASE la sentencia de 24 de octubre de 2003, por la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó las pretensiones de la demanda formulada por Noris Acela Orozco Guzmán contra el Municipio de Soplaviento, Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar,

DECLÁRASE la nulidad del Decreto No. 131 de 18 de diciembre de 1997 y de la Resolución No. 053 de 26 de diciembre de 1997, ambas suscritas por el Alcalde del Municipio de Soplaviento, Bolívar. En consecuencia,

CONDÉNASE al Municipio de Soplaviento, Bolívar, a reconocerle y pagarle a la señora Noris Acela Orozco Guzmán los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el retiro del servicio y hasta que se efectúe el reintegro al mismo, de forma actualizada de conformidad con la fórmula expuesta en la parte motiva de esta providencia. DECLÁRASE para todos los efectos que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de la señora Noris Acela Orozco Guzmán.

(Ausente en comisión)