La función que cumplen los estudios técnicos es la de brindar una herramienta de orientación para que la entidad efectúe del modo más conveniente para el servicio la reestructuración planeada y si bien no es una camisa de fuerza que le impida a la administración efectuar los ajustes conforme a los criterios de conveniencia y oportunidad, inspirados en el interés general que deben gobernar sus determinaciones, sí es un testimonio el cual debe observar cuidadosamente para que pueda tomar decisiones orientada, ceñida y a veces ajustada a la elaboración de dicho estudio. Las razones plasmadas en el estudio en mención fueron claramente reflejadas en el Acuerdo 25 de 2001 en lo que respecta en el caso concreto al cargo de Profesional Universitario 340 grado 1, puesto que pasaron de 104 empleos a 224 en la nueva planta de personal. En esas condiciones, tanto la naturaleza propia del empleo del nivel Profesional y la intención de profesionalizar aún más la Planta de Personal de la Contraloría Distrital en el sentido de ampliar significativamente el nivel profesional, y el "dimensionamiento de la planta de profesionales…", para utilizar palabras propias de la Administración, hacen que la Sala se convenza de que el empleo de Profesional Universitario 340 grado 01 fue aumentado en su número de plazas y no suprimido como lo hace ver el Oficio acusado.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 025 DE 2001 / DECRETO 1569 DE 1998 / LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 5

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría Distrital de Bogotá y la Alcaldía Mayor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de julio de 2008.

La señora Nubia Orjuela Perdomo, a través de apoderado judicial, solicitó al Tribunal declarar la nulidad de la comunicación del 17 de mayo de 2001, mediante la cual el Contralor de Bogota D.C. le informó de la supresión de su cargo de Profesional Universitario Código 340 Grado 1, o en subsidio la nulidad de la Resolución No. 1562 del 7 de junio de 2001, suscrita por el Contralor Distrital de Bogotá, mediante la cual se incorpora a Juan Guillermo Plata Plata, en el cargo de profesional Universitario 340 Grado 2 de la nueva Planta Global de la Contraloría de Bogotá D.C.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad; disponer el pago de todos los salarios con sus respectivos ajustes legales, desde la fecha de supresión del cargo hasta la de su reintegro efectivo; y dar cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones expone que se vinculó a la Contraloría Distrital de Bogotá el 24 de enero de 1990, ocupando entre otros cargos el de Revisor de Documentos, Asistente Administrativo y Profesional universitario IX-A y fue inscrita en carrera administrativa el 26 de diciembre de 1997, mediante Resolución No. 022.

Por Resolución No. 00444 del 25 de febrero de 1999, cambió la nomenclatura de los cargos existentes en la Contraloría de Bogotá, por lo tanto fue posesionada en el cargo de Profesional Universitario Código 340 Grado 1, desempeñado hasta el momento de su retiro.

Refiere que cumplió con probidad, responsabilidad e idoneidad las funciones a que estaba obligada según la Constitución, la ley y los reglamentos, es así como su hoja de vida sin tacha, su espíritu de servicio y colaboración, le auguraban permanecer en el cargo.

Relata que el 26 de abril de 2001, el Concejo del Distrito Capital de Bogotá aprobó el Acuerdo 25, por el cual modificó la Planta de Personal de la Contraloría y derogó los Acuerdos 06 y 19 de 1999. La misma entidad expidió el Acuerdo 24 de la misma fecha, por el cual organizó la Contraloría de Bogotá y derogó el Acuerdo 16 de 1993, sin que la iniciativa en la presentación del proyecto 075 hubiera estado en cabeza de quien tiene esa función constitucional y legal.

Explica que el artículo 1º del Acuerdo 25 suprimió algunos cargos de la planta de personal, y por el artículo 2º se estableció la nueva planta de personal, cuando el proyecto de Acuerdo 075 (Acuerdo 25) registraba en la antigua planta de personal un total de 1296 empleos y, en la propuesta, un número de 776.

No obstante lo anterior, la Contraloría adoptó la nueva planta de personal a través de la Resolución 021 del 13 de junio de 2001, y en ella incluyó inexplicablemente 809 cargos.

El día 21 de mayo de 2001 se le entregó a la demandante una comunicación suscrita por el Contralor de Bogotá, en la que se le hizo saber que el cargo que venía ejerciendo se suprimió por el Acuerdo 25.

Alega que las decisiones del Concejo Distrital y de la Contraloría de Bogotá (plasmadas en los Acuerdo 024 y 025 y en la Resolución 021) se adoptaron sin que existan documentos fehacientes en el sentido de haberse motivado expresamente las modificaciones de la planta de personal o haberse fundado en razones de modernización o haber tenido en cuenta un mínimo de las metodologías de "diseño organizacional y ocupacional".

Dice que las conclusiones del Estudio Técnico para proponer la reforma de la planta de personal no se adoptaron con fundamento en las causales de que trata el artículo 149 del Decreto Reglamentario 1572 de 1998 ni fueron elaborados por alguna de las entidades singularizadas en el artículo 151 del Decreto 1572 de 1998 ni sometido a análisis previo del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Destaca que el señor Guillermo Plata fue posesionado en el empleo de Profesional Universitario mediante la Resolución demandada, sin que reuniera los requisitos establecidos en el manual de funciones, consagrados en la Resolución No. 00558 de 1999, expedido por el Contralor Distrital; tampoco su nombramiento se hizo con el lleno de los requisitos de que trata el artículo 5º del Decreto Ley 2400 de 1968, ni satisfizo los requisitos para ejercer el cargo a que se refiere el artículo 25 del Decreto 1950 de 1973.

Alega que se le han causado serios perjuicios de tipo económico porque se le privó de los ingresos necesarios para atender su congrua subsistencia y se le colocó en condiciones de no poder cumplir cabalmente sus compromisos comerciales, sociales y morales, porque su retiro del servicio le ha producido aflicción en su ánimo, pues truncó una carrera de servicio a la comunidad, que había comenzado con el desempeño del cargo que venía sirviendo en la Contraloría, y ha perturbado la paz y el sosiego doméstico.

La demanda fue adicionada en el sentido de solicitar la inaplicación por inconstitucional e ilegalidad, el Acuerdo 25 expedido por el Consejo Distrital de Bogotá el 26 de abril de 2001, en lo referente a la supresión del empleo que venía desempeñando la actora.

Como normas violadas citó los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 25, 29, 52, 125 y 210 de la Constitución Política; 5º, 25, 26, 61, 40 y 48 del Decreto 2400 de 1968; 25, 126, 127, 209, 210, 211, 212, 213 y 214 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973; 5º, 7º, 8º, 23, 37, 39, 40 y 41 de la Ley 443, 5º de la Ley 58 de 1982; 4º, 34, 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo y 133, 135, 137, 140, 141, 149, 150 a 160 del Decreto 1572 de 1998. El concepto de violación lo desarrolló a folios 10 y siguientes del expediente.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "A", mediante sentencia de 31 de julio de 2008, denegó la solicitud de inaplicación del Acuerdo 025 de 2001, declaró la nulidad del Oficio del 17 de mayo de 2001 y en consecuencia ordenó el reintegro de la actora a la nueva planta de personal.

En primer lugar consideró que el Contralor Distrital de Bogotá posee entre sus atribuciones, la de presentar proyectos de acuerdo ante el Concejo Distrital, relacionados con la planta de personal de dicho organismo, amparado por la Constitución y la ley, por lo que bien podía poner en consideración una reforma administrativa del ente fiscal, relacionada con la organización y funcionamiento, para que el Concejo Distrital determinara la nueva planta de personal, contenida en el Acuerdo 025 de 2001. En esas condiciones la supuesta falta de competencia por parte del Contralor de Bogotá para presentar proyectos de Acuerdos al Concejo Distrital, ajenos a sus funciones específicas, no prosperó.

En segundo lugar, y luego de verificar el material probatorio obrante en el plenario, constató que uno de los principales cambios que sufrió la planta de personal tuvo que ver con el nivel profesional, más exactamente con el cargo de Profesional Universitario 340 Grado 1, el cual pasó de tener 106 cargos a 225 plazas, aumentando así en un 100% el número de estos empleos, lo cual contraría los fines que tuvo el proceso de restructuración basado en la reducción del gasto público, conforme lo impuso la Ley 617 de 2000. Agregó que el Estudio Técnico que sirvió de soporte para la reestructuración administrativa a que se hace alusión, plasmó la idea de profesionalizar la planta de personal, por lo que para compensar el aumento de los profesionales se recomendó reducir el número de empleos en los niveles técnico, administrativo y operativo.

En esas condiciones, resultaba inadmisible que la actora quedara por fuera de la nueva planta de personal cuando los Profesionales Universitarios 340 Grado 1 pasaron de 106 a 225, por ello, la Administración al expedir el Oficio demandado incurrió en falsa motivación, al considerar que el cargo que venía desempeñando había sido suprimido, cuando en realidad hubo un aumento considerable de plazas.

Agregó que al menos uno de los 225 cargos de Profesional Universitario 340 grado 1 fue provisto de manera provisional, lo cual vulnera de manera flagrante los derechos de carrera de la actora.

La decisión de instancia fue recurrida por la Contraloría Distrital de Bogotá y la Alcaldía Mayor, quienes sustentaron el recurso de apelación con base en los siguientes argumentos:

El Distrito Capital manifestó que el Oficio demandado no podía ser sometido a control jurisdiccional por cuanto es un acto de trámite, en cuanto se limitó a comunicarle a la actora la decisión que la Administración había tomado a través del Acuerdo 025 de 2001. Agregó que el artículo 1° del Acuerdo 025 de 2001 suprimió la totalidad de los empleos de la Planta de Personal de la Contraloría y fue eso lo que comunicó el oficio demandado, luego carece de toda lógica la falsa motivación que respecto de este declaró el a-quo.

Explicó también que la sentencia recurrida fue explicita en manifestar que el Acuerdo 25 no fue proferido contrario a la Constitución o la ley y por ende se abstuvo de inaplicarlo en el caso concreto, lo que demuestra una legalidad en el proceso de reestructuración llevado a cabo al interior de la Contraloría Distrital.

Aclaró que la decisión de incorporar por equivalencia de funciones a un empleado escalafonado es totalmente discrecional, por eso al momento de otorgarle la indemnización a la actora por la supresión del cargo que venía desempeñando se le dijo que tal compensación se le daba luego de que un estudio minucioso de los empleos existentes en la nueva planta de personal mostrara la imposibilidad de su incorporación.

En primer lugar debe precisar la Sala, tal y como lo ha dicho la Sección reiteradamente, que en el recurso de apelación la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda.

Como quiera que el recurso interpuesto por la Contraloría Distrital se refiere a la naturaleza del Oficio demandado, a la legalidad en el procedimiento para el retiro de la actora y a la discrecionalidad que tuvo la Administración para no incorporarla por equivalencia de funciones a la nueva planta de personal, la Sala procederá a efectuar el estudio de estos puntos, teniendo en cuenta que fueron sobre los cuales alegó el recurrente en la sustentación del recurso.

En este orden, se analizará la naturaleza del oficio No. 1900-0859 de 17 de mayo 2001, para lo cual habrá de advirtirse que cada proceso de supresión de empleos debe analizarse de acuerdo con las particularidades propias que lo definen y no resulta acertado señalar de forma general los trámites que se deben seguir y el contenido de los actos que se deben producir.

No obstante, en todos los procesos de supresión de cargos se puede identificar la existencia de actos de contenido general mediante los cuales el órgano facultado legalmente decide los empleos que por razones del servicio se suprimen en una entidad, y actos de contenido particular mediante los cuales el nominador decide la incorporación o no de funcionarios en la "nueva" planta de empleos.

Así entonces, el Juez Administrativo cuando asuma el conocimiento de una demanda de supresión de empleos donde se acusen actos de contenido general y particular, como en el sub-lite, debe imperiosamente realizar un análisis sistemático y ordenado de todo el proceso de reestructuración administrativa del caso.

En el caso objeto de estudio se tiene que el Acuerdo 025 Distrital de 2001, de carácter general, dispuso en su artículo 1° suprimir de la Planta Global de la Controlaría Distrital 104 cargos de Profesional Universitario 340 grado 1 y en el artículo 2°, al conformar la nueva planta de personal, estableció 224 plazas de dicho empleo, luego hasta ese momento la actora no sabía a ciencia cierta cual era su situación al frente de la entidad, por cuanto aparentemente el empleo de Profesional Universitario 340 grado 1 apareció en un mayor número de plazas en la nueva planta de personal, a los cuales tenía la expectativa de poder ser reubicada.

Lo anterior cobra mayor valor si se tiene en cuenta que el manual de requisitos y funciones, documento que aclararía en parte la similitud de funciones entre el cargo suprimido y el nuevo, fue expedido con posterioridad a los actos demandados mediante la Resolución 022 de 12 de julio de 2001, allegada en parte al expediente y visible a últimos folios del cuaderno No. 3.

Así las cosas, sólo hasta que se profirió el oficio de 17 de mayo de 2001, fue que la actora tuvo la certeza de su desvinculación de la entidad, pues a pesar de la existencia de empleos en la nueva planta de personal de igual denominación y codificación al que venía desempeñando, se enteró, a través del citado Oficio, de que el suyo fue uno de los suprimidos mediante el Acuerdo 025 de 2001, lo que creó en ella una situación jurídica particular, siendo pasible entonces de control de legalidad el Oficio enjuiciado.

Aclarada la naturaleza jurídica que tiene en este caso en particular el Oficio del 17 de mayo de 2001, se procederá a revisar la decisión del a-quo relacionada con la falsa motivación del citado Oficio, por cuanto consideró que el cargo que venía desempeñando la acotra no fue realmente suprimido, sino que en realidad hubo fue un aumento considerable de plazas.

Tal como se analizó en párrafos precedentes, el Acuerdo 025 de 2001 suprimió 104 empleos de Profesional Universitario 340 grado 1, pertenecientes a la planta global de la entidad y en su artículo 2° dispuso que las funciones propias de la Contraloría de Bogotá serían cumplidas por una planta global donde se establecían, entre otros, 224 cargos de Profesional Universitario 340 grado 1, lo que en principio sería un aumento de plazas del referido cargo y no una supresión del mismo como lo dijo el Oficio del 17 de mayo de 2001.

No obstante, a tal conclusión siempre habrá que llegar luego de analizar que los cargos de igual nomenclatura que permanecieron en la planta de personal son iguales al que desempeñaba el actor del respectivo caso; es decir, es necesario acreditar no sólo la misma denominación y grado del empleo subsistente, sino la similitud entre sus funciones y responsabilidades, en razón a que la equivalencia relevante no sólo se refiere al cargo genéricamente denominado en forma igual sino también en cuanto a los requisitos y las funciones específicas pertinentes¹.

Al plenario se allegaron apartes de la Resolución 00558 de 1999 y de la Resolución 022 de 2001, que contiene el Manual de Funciones y Requisitos para los empleos de la anterior planta de personal y la vigente para el año 2001, respectivamente.

En dichos actos administrativos se identificó el cargo de Profesional Universitario 340 Grado 1, cuya ubicación dependía de la estructura de la Contraloría de Bogotá y estaría subordinado al Jefe de Área correspondiente a la organización interna que adoptara la entidad. En los apartes allegados se describieron las funciones de dicho empleo, pero de aquellos asignados al área de control fiscal y de la nueva Oficina Asesora de Comunicaciones.

Con estos datos sería muy complejo realizar un estudio comparativo entre las funciones del empleo de Profesional Universitario 340 grado 1 para determinar una similitud o equivalencia entre el cargo supuestamente suprimido y el establecido en la nueva planta de personal.

Sin embargo, y en aras de superar dicho obstáculo, se acudió al Decreto 1569 de 1998 "Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones", que en su artículo 4º letra d). consagró la naturaleza general de la función de los empleos del nivel profesional, como aquella que demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley. Y frente a los requisitos que deben cumplir los aspirantes a este nivel se tiene el de acreditar título profesional (artículo 5º letra c)

Con ello, se va aclarando la perspectiva de la real o inexistente supresión del empleo de Profesional Universitario 340 grado 1, en cuanto los aspirantes a este cargo siempre tendrán que demostrar, en principio, título profesional relacionado con las funciones propias de la dependencia a la cual se asignen.

Aunado a ello, se acudirá a las motivaciones del estudio técnico que sirvió de soporte a la restructuración administrativa llevada a cabo al interior de la Contraloría Distrital, con el fin de despejar la incógnita de si el empleo en cuestión fue suprimido o por el contrario aumentado en su número en la nueva planta de personal. En dicho estudio, en su punto número 2, denominado "Estudio Técnico para el dimensionamiento de la planta de personal de la Contraloría De Bogotá," se dijo:

La profesionalización de la planta de personal de la Contraloría de Bogotá, se ha constituido en el eje fundamental de su reforma, la que pretende privilegiar el nivel profesional, frente a los niveles técnico, administrativo y operativo y en general frente a los demás niveles, dotándola por esta vía, del talento humano necesario, a efecto de asumir el reto de cumplir su misión con calidad, eficacia y eficiencia, en un sector donde estos son criterios fundamentales para el desarrollo de su misión Constitucional y legal. (El resaltado es de la Sala)

En el acápite de aspectos técnicos, con base en los cuales se diseñó la nueva planta de personal, se puede observar la intención de ampliar de manera significativa el nivel profesional dentro de la entidad y cuando hizo el análisis de la Planta de Personal a reestructurar dijo:

Y cuando se refirió a la propuesta de la nueva planta de personal manifestó:

Nótese que este requisito legal que tiene que contener todo proceso de restructuración administrativa, siempre propendió por la ampliación del nivel profesional en la planta de personal de la Contraloría Distrital, estando ausente en el mismo el propósito o intención de reducir o suprimir los empleos de dicho nivel.

Caber recordar que la función que cumplen los estudios técnicos es la de brindar una herramienta de orientación para que la entidad efectúe del modo más conveniente para el servicio la reestructuración planeada y si bien no es una camisa de fuerza que le impida a la administración efectuar los ajustes conforme a los criterios de conveniencia y oportunidad, inspirados en el interés general que deben gobernar sus determinaciones, sí es un testimonio el cual debe observar cuidadosamente para que pueda tomar decisiones orientada, ceñida y a veces ajustada a la elaboración de dicho estudio.

Las razones plasmadas en el estudio en mención fueron claramente reflejadas en el Acuerdo 25 de 2001 en lo que respecta en el caso concreto al cargo de Profesional Universitario 340 grado 1, puesto que pasaron de 104 empleos a 224 en la nueva planta de personal. En esas condiciones, tanto la naturaleza propia del empleo del nivel Profesional y la intención de profesionalizar aún más la Planta de Personal de la Contraloría Distrital en el sentido de ampliar significativamente el nivel profesional, y el "dimensionamiento de la planta de profesionales…", para utilizar palabras propias de la Administración, hacen que la Sala se convenza de que el empleo de Profesional Universitario 340 grado 01 fue aumentado en su número de plazas y no suprimido como lo hace ver el Oficio acusado.

De acuerdo con lo anteriormente relacionado la Sala concluye que, en efecto, con la reestructuración realizada al interior de la Contraloría Distrital ni se dio un cambio de nombre en cuanto a los cargos ni se demostró un cambio en las funciones y requisitos para desempeñar el cargo materia de debate, por el contrario, se explicó la necesidad de profesionalizar la planta de personal, lo que conllevó al aumento de plazas del referido cargo en la Planta Global de la entidad.

En ese orden, resulta válida la apreciación del a-quo cuando advirtió un aumento considerable de plazas del empleo de Profesional Universitario 340 grado 01 en tanto en la anterior planta de personal existían 104 cargos y en la nueva aparecieron 224.

Aunado a lo anterior se tiene que la Administración, en vez de incorporar a la actora a la nueva planta de personal en los más de 100 empleos nuevos de Profesional Universitario 340 grado 1, prefirió nombrar a una funcionaria en provisionalidad, lo cual vulnera los derechos de carrera que ostentaba aquella al momento de la supresión. Para reforzar lo anterior se hará mención a la Resolución 1591 del 12 de junio de 2001, por medio de la cual se nombró provisionalmente a Andrea Mesa Suárez en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO 340 Grado 01 de la planta global de personal de la Contraloría de Bogotá. (fl. 92).

En estas condiciones, y atendiendo las consideraciones que preceden, la Sala confirmará la sentencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "A", de 31 de julio de dos mil ocho (2008) dentro del proceso promovido por Nubia Orjuela Perdomo contra la Contraloría del Distrito Capital de Bogotá.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.