Sentencia C-490 de 1996 Corte Constitucional
Fecha de Expedición:
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional
CONTRALORÍA DE LA REPÚBLICA
- Subtema: Rendición de Cuentas
El método y la forma de rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contralorías, y el legislador extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscuirse en ellas. El artículo en principio sería exequible en lo atinente a la rendición de otros informes a los organismos de control en formatos únicos, porque, salvo el caso analizado de las cuentas, la Constitución no asigna a las contralorías o al ministerio público, como atribución propia, el poder de prescribir la forma en que tales informes deben ser entregados.
C-490-96
Sentencia C-490/96
Sentencia C-490/96
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Mtodo y forma para rendir cuentas
El obligar a que todos los informes de las entidades pblicas se produzcan en formatos nicos, implica que las rendiciones de cuentas deben tramitarse de igual manera, a pesar de que las contraloras tienen la prerrogativa constitucional exclusiva de determinar los mtodos y la forma como los responsables del manejo de fondos pblicos deben rendir cuentas. El mtodo y la forma de rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contraloras, y el legislador extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscurse en ellas. El artculo en principio sera exequible en lo atinente a la rendicin de otros informes a los organismos de control en formatos nicos, porque, salvo el caso analizado de las cuentas, la Constitucin no asigna a las contraloras o al ministerio pblico, como atribucin propia, el poder de prescribir la forma en que tales informes deben ser entregados.
ACTIVIDAD ORGANISMOS DE CONTROL-Obtencin copias de documentos
Si la funcin de control, con base en el examen y la crtica de un conjunto de acontecimientos o cosas, est enderezada a la comprobacin de la verdad; y si, adems, se tiene en cuenta que el control que nos ocupa recae sobre la accin ordinaria de la administracin y los funcionarios, accin que normalmente requiere de actos documentales, para la Corte no hay duda de que la actividad controladora, tanto en lo fiscal como en lo disciplinario, supone para quien la ejercita el derecho no slo de acceder a los archivos oficiales, sino el de obtener copias o fotocopias de los documentos. Sin esta prerrogativa, cmo podra asegurarse para el rgano de control el ambiente propicio para hacer el examen atento caracterstico de la fiscalizacin? Sin la facultad de pedir copias o fotocopias, la labor de los organismos o autoridades de control se desnaturaliza, al grado de perder su aptitud o idoneidad para el logro de los fines que justifican su existencia.
Referencia: Expedientes D-1209 y D-1222.
Acumulacin de dos demandas de inconstitucionalidad contra el artculo 22 del decreto 2150 de 1995, Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art. 83 de la ley 190 de 1995, y oda la opinin de la Comisin prevista en dicho artculo.
Actores: en el proceso D-1209, Jaime Len Varela Agudelo y Fabin Gonzalo Marn Corts; y en el proceso D-1222, Armando Gutirrez Castro.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJA.
Sentencia aprobada en Santaf de Bogot, Distrito Capital, segn consta en acta nmero cuarenta y cinco (45), a los veintiseis (26) das del mes de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
El veintinueve (29) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996), los ciudadanos Jaime Len Varela Agudelo y Fabin Gonzalo Marn Corts, en uso del derecho consagrado en los artculos 40, numeral 6o., y 241, numeral 5o., de la Constitucin Poltica, demandaron parcialmente ante esta Corte el artculo 22 del decreto 2150 de 1995. As mismo, el nueve (9) de febrero del presente ao, el ciudadano Armando Gutirrez Castro demand la inconstitucionalidad del anotado artculo.
La Sala Plena, el quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), resolvi acumular las dos demandas y el primero (1o.) de marzo el magistrado sustanciador las admiti, ordenando fijar en lista la norma acusada por el trmino de diez (10) das; dar traslado por treinta (30) das al Procurador General de la Nacin y comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Repblica y al Presidente del Congreso.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, en tiempo, present un escrito justificando la constitucionalidad de la disposicin acusada. Tambin oportunamente, el Procurador General de la Nacin solicit la declaracin de inexequibilidad del artculo 22 del decreto ley 2150 de 1995.
Con base en lo dicho, la Corte entra a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
Como la segunda demanda, esto es, la nmero D-1222, pidi la declaracin de inconstitucionalidad de todo el artculo 22 del decreto ley 2150 de 1995, la norma acusada es la siguiente:
DECRETO No. 2150 de 5 de diciembre de 1995
Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el Artculo 83 de la Ley 190 de 1995, oda la opinin de la Comisin prevista en dicho artculo, y
CONSIDERANDO (...)
DECRETA
TTULO I
RGIMEN GENERAL
CAPTULO I - ACTUACIONES GENERALES (...)
Artculo 22-. Informes solicitados a las entidades pblicas. Los informes solicitados a las entidades pblicas por la Contralora General de la Repblica, las contraloras departamentales y distritales, la Procuradura General de la Nacin, las personeras, la Direccin General de la Contadura Pblica, la Defensora del Pueblo y las veeduras, en desarrollo de sus tareas, debern ser presentados en un formato nico.
Los documentos que soporten cada una de las actuaciones administrativas relacionadas, sern puestos a disposicin de las autoridades de control, para su consulta o verificacin en los archivos de las entidades pblicas.
Salvo para diligencias de investigacin en materia penal, no se podrn solicitar por parte de las autoridades de control, copias o fotocopias de ningn documento que repose en los archivos de las entidades pblicas.
Pargrafo: Para tal efecto, las caractersticas de este formato sern establecidas por dichas entidades en un plazo no mayor a seis meses, contados a partir de la vigencia del presente decreto. El Gobierno Nacional coordinar las tareas interinstitucionales para la expedicin del decreto correspondiente.
B. LAS DEMANDAS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR.
a. La demanda de los ciudadanos Jaime Len Varela Agudelo y Fabin Gonzalo Marn Corts.
En ella se pretende slo la declaracin de inexequibilidad parcial del artculo 22 del decreto 2150 de 1995, en lo que se refiere a las contraloras como autoridades de control.
Para los demandantes, el artculo impugnado viola los artculos 268, numeral 1o., y 121 de la Constitucin, normas que disponen:
Artculo 268. El Contralor General de la Repblica tendr las siguientes atribuciones:
1. Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse.
Artculo 121. Ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley.
Los actores afirman que el numeral 1o. del artculo 268 de la Constitucin, atribuy de manera exclusiva al Contralor General de la Repblica -y tambin a los contralores departamentales, distritales y municipales, segn el inciso 6o. del artculo 272 ibdem-, la facultad exclusiva y delimitada de prescribir los mtodos y forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin.
En consecuencia, la facultad reglamentaria que en su mbito tienen los contralores, constituye -junto con las prerrogativas constitucionalmente acordadas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales- una excepcin a la regla general que ensea que es al Presidente de la Repblica a quien corresponde ejercer la potestad reglamentaria de las leyes. Por eso, el primer mandatario no puede arrogarse dicha atribucin sin extralimitarse en el ejercicio de sus funciones (art. 121 C.P.).
El Presidente -sealan los actores- se equivoc al creer que el Congreso, cuando dict el artculo 83 de la ley 190 de 1995, lo habilit para imponer a los organismos de control fiscal un formato nico de rendicin de cuentas, puesto que la facultad para determinar la forma en que stas se deben rendir, segn el numeral 1o. del artculo 268 de la Constitucin, compete slo a los contralores.
De otra parte, consideran importante sealar que la exgesis de las palabras prescribir, mtodos y forma, que figuran en el numeral 1o. del artculo 268 de la Constitucin, lleva, sin dificultad alguna, a la conclusin de que slo a los contralores corresponde sealar el modo, la manera, la forma, el mtodo, el procedimiento, el sistema, etc. de rendir cuentas los responsables fiscalmente. Y agregan, adems, que la palabra informes que utiliza el artculo acusado, con arreglo al artculo 15 de la ley 42 de 1993, es sinnima de cuentas, pues esta disposicin dice que cuenta es el informe que est acompaado de los documentos que soportan, legal, tcnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario en un perodo determinado.
Finalmente, la prescripcin del mtodo y la forma de rendir los informes depende -segn los actores- de la naturaleza de los casos concretos objeto de control y, en consecuencia, no puede ser caprichosa.
b. La demanda del ciudadano Armando Gutirrez Castro.
sta, a diferencia de la anterior, busca la declaracin de inexequibilidad de todo el artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
El demandante estima que la norma acusada quebranta la Constitucin en los artculos 150, numeral 10o.; 267; 268, numerales 1o., 2o., 3o., 8o. y 12o.; 271; 272; 275 y 277, numerales 6o. y 9o., y transgrede la ley de facultades, esto es, la ley 190 de 1995, artculo 83.
Opina, en lo referente al uso excesivo de las facultades extraordinarias y el consiguiente quebrantamiento del numeral 10o. del artculo 150 de la Carta, que el artculo 83 de la ley 190 de 1995, permiti al Presidente la supresin slo de los trmites innecesarios o intiles, es decir, que con esa calificacin se restringi el alcance del decreto ley, haciendo intocables los trmites necesarios.
La vulneracin del artculo 267 de la Constitucin -en opinin del actor-, se da en la medida en que la norma impugnada restringe la funcin constitucional del control fiscal.
As mismo, el interesado sostiene que artculo 22 del decreto ley 2150 de 1995, desconoce la independencia fiscalizadora de las contraloras, consagrada en el artculo 268 de la Constitucin, por cuanto a este organismo le es inherente la funcin de exigir informes sobre su gestin fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona pblica o privada.
Adems, la prohibicin de solicitar copias o fotocopias de los documentos de los archivos oficiales, reduce significativamente el poder de fiscalizacin, favorecindose la inmoralidad so pretexto de un afn de eficiencia, porque la Constitucin obliga a las contraloras a promover ante las autoridades competentes las investigaciones penales o disciplinarias del caso, aportando las pruebas respectivas. En este sentido, el decreto ley, en contrava del artculo 209 de la Constitucin y de los principios del derecho procesal, crea una especie de tarifa legal restrictiva contra el uso legtimo de la prueba documental, impidiendo al Contralor la aportacin de pruebas documentales para investigaciones penales o disciplinarias, por cuanto no puede acceder a ellas, siendo prohibida su solicitud.
Como el Contralor General de la Repblica, en lo que se ha dado en llamar reglamentos autnomos, tiene, con arreglo al numeral 12 del artculo 268 de la Carta, la facultad de dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades pblicas del orden nacional y territorial, disposiciones donde perfectamente puede caber la aduccin de copias y fotocopias de documentos de archivos pblicos, la norma demandada, al inmiscuirse en este campo, viola la propia Constitucin.
Tambin hay vulneracin del artculo 271 de la Constitucin, porque los resultados de las indagaciones preliminares de la Contralora, tendran que consignarse en un formato de restringidos efectos, sin la necesaria presencia del documento como medio probatorio de los hechos atentatorios contra el erario pblico.
Los argumentos atrs esgrimidos, a juicio del demandante, son suficientes para demostrar la violacin de las facultades de las contraloras departamentales, consagradas en el artculo 272 de la Constitucin, y tambin las de la Procuradura General de la Nacin.
c. Intervencin del ciudadano designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Este interviniente, a pesar de que present un escrito con referencias equivocadas -pues dijo justificar la constitucionalidad de normas sobre aprobacin de estatutos de corporaciones y pidi la exequibilidad de los artculos 40 a 45 del decreto 2150 de 1995-, expuso algunos criterios sobre la exequibilidad del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
No comparti el supuesto exceso en el uso de las facultades extraordinarias, aduciendo que el Presidente s poda actuar como lo hizo, porque como la Contralora General de la Repblica y el Ministerio Pblico son organismos de control que hacen parte de la administracin pblica, necesariamente estn contemplados en el inciso primero del artculo 83 de la ley 190 de 1995.
De otra parte, dijo que la norma atacada no slo no prohibi la consulta de documentos, sino que, en tratndose de diligencias de carcter penal, no estableci ninguna limitacin para que las autoridades de control soliciten copias o fotocopias de documentos que reposen en los archivos de las entidades pblicas.
As mismo, estim que no es posible afirmar que cuando el Presidente acta con base en las facultades extraordinarias del numeral 10o. del artculo 150 de la Constitucin, desconoce o abroga las funciones atribudas a otros rganos del Estado. Segn l, el artculo 22 del decreto 2150 de 1995, dej inclumes las competencias constitucionales de los organismos de control, pues esta norma slo hace relacin a trmites y procedimientos innecesarios tales como la solicitud, en muchos casos indiscriminada, de informes y copias de documentos que reposan en las entidades pblicas.
Y, adems, manifest que de acuerdo con el principio de legalidad, el control fiscal tambin es funcin sujeta a la ley, bien sea la expedida ordinariamente por el Congreso o la proferida extraordinariamente por el Presidente mediante decretos leyes.
d. Concepto del Procurador General de la Nacin.
En relacin con el cargo sobre el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, el Procurador lo estim cierto, puesto que el mismo artculo 83 de la ley 190 de 1995, seal que el Presidente no podra modificar cdigos. Al respecto, el Ministerio Pblico encontr que la norma impugnada modific todo un procedimiento dispuesto por el Cdigo Disciplinario nico en materia de recaudo probatorio, especialmente las preceptivas del artculo 129 cuando stas disponen que el investigador disciplinario puede en cualquier momento de la visita que est practicando y sin formalidad alguna, solicitar documentos autenticados, s los casos, para incorporarlos al informativo y no mediante una preforma que restrinja su actuar como tal y que le limite a lo determinado o que seguramente determine el Ejecutivo por medio de un decreto reglamentario, ya que el artculo 22 no lo establece.
Igualmente, consider que hay un exceso en las facultades, cuando se impide que las autoridades de control puedan pedir copias o fotocopias de los documentos archivados en las entidades pblicas, pues esto tambin modifica el artculo 82 del Cdigo nico Disciplinario (ley 200 de 1995), que dice que los documentos que se aportan a las investigaciones disciplinarias lo sern en original o copia autenticada, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia.
De otra parte, la Procuradura sostuvo que la disposicin atacada, al desconocer los artculos 19 y 20 del Cdigo Contencioso Administrativo, fuera de modificar indebidamente otro cdigo que autoriza a los rganos del poder pblico para obtener copias de los documentos que reposan en las oficinas pblicas, quebranta el principio de igualdad del artculo 13 de la Constitucin, al poner a los entes de control en condiciones de inferioridad frente a los mismos particulares.
Adems, como el Procurador considera que la obtencin de la copia de un documento oficial es cuestin que hace parte del ncleo esencial del derecho de peticin, su limitacin va contra lo dispuesto en el artculo 23 de la Constitucin.
Todo lo anterior lleva al representante del Ministerio Pblico a solicitar la inexequibilidad del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes consideraciones.
A. Competencia.
La Corte es competente para decidir sobre este asunto, por haberse dirigido las demandas contra una disposicin que hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente de la Repblica (artculo 241 de la Constitucin, numeral 5o.).
B. La demanda D-1209.
a) Desconocimiento de la atribucin constitucional de las contraloras de determinar los mtodos y formas de rendir cuentas.
En esencia, el cargo de esta primera demanda consiste en afirmar que el artculo impugnado, al obligar a las contraloras a pedir, respecto de las entidades pblicas, todos los informes en formatos nicos, les desconoce la atribucin constitucional, exclusiva y especfica, de determinar los mtodos y la forma como los responsables del manejo de fondos pblicos deben rendir cuentas.
Para la Corte, es incuestionable que los artculos 268, numeral 1o., y 272, inciso 6o., de la Constitucin, asignan a las contraloras la atribucin de prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin (...).
En efecto, tales normas claramente dicen:
Artculo 268. El Contralor General de la Repblica tendr las siguientes atribuciones:
1. Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse.
Artculo 272. (...) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercern, en el mbito de su jurisdiccin, las funciones atribudas al Contralor General de la Repblica en el artculo 268 (...).
Ahora bien, como ciertamente la expresin cuenta, al tenor del artculo 15 de la ley 42 de 1993 -sobre la organizacin del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen-, corresponde a aquel informe caracterizado por estar acompaado de los documentos que soportan legal, tcnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario, es un concepto que est includo en las previsiones del impugnado artculo 22 del decreto 2150 de 1995, disposicin que, como se recuerda, recae, sin distinciones, sobre todos los informes solicitados a las entidades pblicas por la Contralora General de la Repblica y las contraloras departamentales y distritales.
As, el obligar a que todos los informes de las entidades pblicas se produzcan en formatos nicos, implica que las rendiciones de cuentas deben tramitarse de igual manera, a pesar de que, como ya se vio, las contraloras tienen la prerrogativa constitucional exclusiva de determinar los mtodos y la forma como los responsables del manejo de fondos pblicos deben rendir cuentas.
En resumen, como con arreglo a los citados artculos de la Constitucin, el mtodo y la forma de rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contraloras, y el legislador extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscurse en ellas, el cargo examinado habr de prosperar.
b) Ningn organismo puede reemplazar al Presidente de la Repblica en el ejercicio de sus excepcionales tareas como legislador extraordinario.
Empecemos con una pregunta: respecto de informes distintos de las rendiciones de cuentas, e inclusive en relacin con los informes requeridos por los dems organismos mencionados en el artculo 22 del decreto 2150 de 1995, es constitucional la obligacin del uso del formato nico?
La Corte considera que el artculo 22 del decreto 2150 de 1995, sin perjuicio de lo expuesto, en principio sera exequible en lo atinente a la rendicin de otros informes a los organismos de control en formatos nicos, porque, salvo el caso analizado de las cuentas, la Constitucin no asigna a las contraloras o al ministerio pblico, como atribucin propia, el poder de prescribir la forma en que tales informes deben ser entregados. Por el contrario, como el artculo 267, inciso 2o., de la Carta, ordena que el control fiscal se ejercer conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, el Congreso, o el Presidente de la Repblica debidamente facultado, podra fijar la forma en que los entes vigilados deben suministrar las informaciones requeridas.
Sin embargo, se observa que no obstante que el artculo 83 de la ley 190 de 1995, de conformidad con el artculo 150, numeral 10o., de la Constitucin, slo facult al Presidente para expedir normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica, en el pargrafo del artculo 22 del decreto 2150 de 1995, el Presidente traslad la responsabilidad del establecimiento de las caractersticas del formato nico a las entidades mencionadas en el inciso primero del artculo, esto es, a la Contralora General de la Repblica, las contraloras departamentales y distritales, la Procuradura General de la Nacin, las personeras, la Direccin General de la Contadura Pblica, la Defensora del Pueblo y las veeduras.
La Corte considera que estas entidades, por importantes que sean, constitucionalmente no pueden reemplazar al Presidente de la Repblica en el ejercicio de sus excepcionales tareas como legislador extraordinario. En consecuencia, la reforma de los trmites de rendicin de informes, autorizada por la ley de facultades e implcita en la creacin del formato nico, corresponda nica y exclusivamente al Presidente de la Repblica. Y la reserva que el primer mandatario hizo para s de la simple labor de coordinacin de las tareas interinstitucionales, no tiene el poder de habilitar a los organismos mencionados para asumir unas funciones que son indelegables y que solamente corresponden al Presidente.
Por lo tanto, la Corte declarar la inexequibilidad del pargrafo del artculo impugnado y, por unidad de materia, la del inciso primero.
C. La demanda D-1222.
Este escrito contiene varios cargos de inconstitucionalidad. Veamos.
a) Uso excesivo de las facultades extraordinarias.
1o.) Por eliminacin de regulaciones necesarias.
El primer cargo sostiene que con el artculo acusado, el Presidente incurri en un uso excesivo de las facultades extraordinarias, quebrantando el numeral 10o. del artculo 150 de la Constitucin, porque el artculo 83 de la ley 190 de 1995, no le permita sino la eliminacin de los trmites innecesarios o intiles existentes en la administracin pblica, es decir, que las tramitaciones o regulaciones necesarias no podan ser objeto de la actividad presidencial.
Y, en este orden de ideas, con el objeto de acreditar la inexequibilidad por extralimitacin de funciones, el demandante afirm que el derecho de las contraloras y del ministerio pblico de recaudar fotocopias o copias de documentos oficiales, no es cosa innecesaria o intil.
Para mayor claridad, recordamos el texto del artculo 83 de la ley 190 de 1995:
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica, revstase al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias para que en el trmino de seis (6) meses, contados a partir de la promulgacin de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica. En ejercicio de dichas facultades no podr modificar cdigos, ni leyes estatutarias u orgnicas. Los Presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la Repblica y de la Cmara de Representantes designarn, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere este artculo.
Volviendo al examen del cargo, la Corte, pese a reconocer que en el juzgamiento de los trmites que pueden o no ser necesarios, hay campo para el ejercicio legtimo de la subjetividad, tambin considera que existen unas bases mnimas que permiten objetivamente dilucidar si algo hace absolutamente falta o es imprescindible para el logro de determinado propsito.
As, para determinar si es de la esencia de las actividades de los organismos de control -que, en virtud del Ttulo X de la Constitucin, son las contraloras y el ministerio pblico junto con las personeras- el recaudo de copias o fotocopias de documentos, es necesario ver qu debe entenderse por control. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola (Diccionario de la Lengua Espaola, tomo 2, Espasa Calpe, Madrid, 1992, vigsima primera edicin, pgina 561), control equivale a comprobacin, inspeccin, fiscalizacin. Estas voces, a su vez, tienen que ver con la verificacin de hechos, con el examen o reconocimiento atento de fenmenos o cosas, y con la crtica de las acciones u obras de otros (ob. cit. pginas 526, 972, 1174).
Si, entonces, la funcin de control, con base en el examen y la crtica de un conjunto de acontecimientos o cosas, est enderezada a la comprobacin de la verdad; y si, adems, se tiene en cuenta que el control que nos ocupa recae sobre la accin ordinaria de la administracin y los funcionarios, accin que normalmente requiere de actos documentales, para la Corte no hay duda de que la actividad controladora, tanto en lo fiscal como en lo disciplinario, supone para quien la ejercita el derecho no slo de acceder a los archivos oficiales, sino el de obtener copias o fotocopias de los documentos. Sin esta prerrogativa, cmo podra asegurarse para el rgano de control el ambiente propicio para hacer el examen atento caracterstico de la fiscalizacin? El sentido comn sugiere que quizs los locales o archivos mismos de las entidades vigiladas, donde los visitadores estn expuestos a las presiones y puntos de vista de los funcionarios cuya conducta est bajo su examen, no son sitios aptos para que los controladores ejerzan la crtica reposada e independiente propia de su oficio. Adems, el obligar a los visitadores a tomar apuntes o retener en la memoria el contenido de cientos o miles de documentos, no es mtodo que facilite el acopio tcnico de la informacin. As mismo, y sin perder de vista que la labor de los rganos de control de suyo puede enfrentarse a intereses proclives, la prohibicin de exigir copias o fotocopias es una dbil garanta contra la eventual prdida o destruccin interesada de documentos.
Estas breves consideraciones, son, a juicio de la Corte, ms que suficientes para demostrar que, sin la facultad de pedir copias o fotocopias, la labor de los organismos o autoridades de control se desnaturaliza, al grado de perder su aptitud o idoneidad para el logro de los fines que justifican su existencia.
En consecuencia, por extralimitacin de las facultades extraordinarias en la consideracin de la inutilidad de la obtencin de copias o fotocopias de documentes oficiales por parte de los organismos de control, se declarar la inexequibilidad del inciso tercero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
2o.) Por modificacin de cdigos.
La extralimitacin se evidencia tambin con base en la consideracin de que el inciso tercero del numeral 10o. del artculo 150 de la Constitucin, al referirse a la concesin de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, ordena que stas no se podrn conferir para expedir cdigos, (...).
Pues bien, como el Cdigo Disciplinario nico, adoptado por la ley 200 de 1995, en desarrollo del principio de economa que acogi en los artculos 75 y 76, permite a los rganos disciplinarios -dentro de los cuales figura en forma preferente la Procuradura General de la Nacin (artculo 2)- exigir los documentos y las copias necesarios (artculo 76, numeral 3o.), al precisar que los documentos que se aporten a las investigaciones disciplinarias lo sern en original o copia autenticada, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia (artculo 82); y, adems (artculo 120), garantiza la libertad de pruebas, al establecer que la falta y la responsabilidad del disciplinado podrn demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos, es claro que la prohibicin de exigir copias o fotocopias, modifica la libertad de aportacin de tales documentos, consagrada en el Cdigo Disciplinario nico.
Al respecto, es del caso recordar que esta Corte, mediante la sentencia C-252 de 1994 (magistrados ponentes doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell), al interpretar el alcance del numeral 10o. del artculo 150 de la Constitucin, consider como no ajustada a la misma la utilizacin de las facultades extraordinarias para la modificacin de cdigos. All, en lo pertinente se dijo:
La prohibicin constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedicin de cdigos, y se extiende a la adopcin de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un cdigo; por consiguiente, la prohibicin constitucional del numeral 10 del artculo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo artculo, se extiende a la adicin o modificacin de los cdigos. Un cdigo se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, metdica, sistemtica y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones especficas sobre las cuestiones que directamente ataen a la materia propia del cdigo, deben ser objeto de previsin a travs de sus normas. As entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias.
Con la misma glosa por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias -e inclusive con la observacin de que no es de recibo el que, en materia de control, se coloque al Estado en inferioridad de condiciones frente a los derechos de los particulares-, tambin puede decirse que las trabas introducidas por el inciso tercero de la norma atacada, modifican el artculo 20 del Cdigo Contencioso Administrativo (en concordancia con el artculo 19 ibdem), el cual, con amplitud, faculta a las autoridades para obtener copias de los documentos que reposan en las oficinas pblicas.
Dichas disposiciones dicen:
Art. 20. El carcter reservado de un documento no ser oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. (...)
Art. 19. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas pblicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carcter reservado conforme a la Constitucin o a la ley o no hagan relacin a la defensa o seguridad nacional.
Lo manifestado reitera la necesidad de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
b) Vulneracin del artculo 267 de la Constitucin.
1o.) El cargo.
El segundo cargo expuesto por los demandantes, consiste en decir que la disposicin atacada vulnera el artculo 267 de la Constitucin, porque esta norma, que fija los grandes objetivos de la funcin del control fiscal, resulta restringida en lo atinente al mbito de las funciones de las contraloras.
La Corte, con base en lo inmediatamente atrs expuesto, comparte tambin la opinin del actor. En efecto, si la imposibilidad de pedir copias o fotocopias es una limitacin que afecta un aspecto esencial del control fiscal, lo dispuesto por el artculo 22, inciso tercero, quebranta el poder constitucionalmente asignado a las contraloras. Esta razn har que se decrete la inexequibilidad del anotado inciso.
2o.) Razones adicionales para la declaracin de inexequibilidad.
La Corte llama la atencin sobre varias inconsistencias de la norma en cuestin, en lo relacionado con la vigilancia fiscal ejercida por las contraloras municipales y las empresas privadas, fiscalizaciones previstas en los artculos 267 y 272 de la Constitucin.
Respecto de las contraloras municipales, la falla radica en que como no estn includas en la prohibicin de obtener copias o fotocopias de documentos, hoy da, a pesar de ejecutar labores anlogas a las de la Contralora General de la Repblica y las contraloras departamentales, a diferencia de stas s pueden obtener tales documentos, con lo cual se rompe el pie de igualdad entre todas las contraloras, contemplado en el artculo 272, inciso 6o., de la Constitucin.
De otra parte, puesto que el inciso primero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995, tampoco incluye en la prohibicin de obtener copias o fotocopias a las empresas privadas que por contrato eventualmente puedan efectuar tareas de vigilancia fiscal, estas personas pueden exigir tales documentos, lo cual, fuera de llevar al absurdo de disminuir las facultades de control fiscal del Estado frente a las de ciertos particulares, tambin, como en el caso anterior, vulnera el principio de igualdad dispuesto por el artculo 272 de la Carta, en concordancia con el artculo 268 ibdem.
c) Desconocimiento de la independencia fiscalizadora de las contraloras, consagrada en el artculo 268, numeral 4o., de la Constitucin.
El tercer cargo seala que el artculo 22 del decreto ley 2150 de 1995, desconoce la independencia fiscalizadora de las contraloras, consagrada en el artculo 268, numeral 4o., de la Constitucin, por cuanto a estos organismos les es inherente la funcin de exigir informes sobre su gestin fiscal, a los empleados oficiales y a las personas pblicas o privadas que vigilan. Para el actor, el gobierno no poda restringir la facultad de solicitar informes, limitndola con la prohibicin de pedir copias o fotocopias de documentos y con la imposicin del uso de un formato expedido por el mismo rgano vigilado.
Sobre este tema, la Corte considera que el cargo est llamado a prosperar, por los motivos y con los alcances expuestos en relacin con la demanda D-1209, y por lo dicho respecto de los dos primeros cargos de la demanda D-1222.
d) Quebrantamiento del artculo 209 de la Constitucin.
El cuarto cargo consiste en afirmar que la prohibicin de solicitar copias o fotocopias de los documentos de los archivos oficiales, al reducir significativamente el poder de fiscalizacin, favorece la inmoralidad, en contra del artculo 209 de la Carta, so pretexto de un afn de eficiencia. En este sentido, la demanda recuerda que la Constitucin obliga a las contraloras a promover ante las autoridades competentes las investigaciones penales o disciplinarias del caso. Y, como el decreto ley crea una especie de tarifa legal contra el uso de la prueba documental, impide a las contraloras aportar pruebas documentales para investigaciones penales o disciplinarias, por cuanto no puede acceder a ellas, siendo prohibida su solicitud.
Si bien es cierto que el artculo impugnado entraba el acceso y el examen de los documentos, es exagerado decir que las autoridades de control estaran impedidas para aportar pruebas documentales en caso de investigaciones penales, porque, como pueden consultar los archivos, bien podran solicitar las copias o fotocopias necesarias.
Con todo, como la sealada limitacin en materia documental s constituye una afectacin esencial de la facultad controladora, para la Corte no hay duda de que al dificultar las tareas de vigilancia, contradice lo ordenado en el artculo 209 de la Constitucin, en cuanto a que la funcin administrativa debe adelantarse con fundamento en el principio de moralidad. Esto reitera la necesidad de que la Corte decrete la inexequibilidad del inciso tercero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
e) Afectacin del numeral 12 del artculo 268 de la Constitucin.
El quinto cargo dice que puesto que el Contralor General de la Repblica, en reglamento autnomo, tiene, segn el numeral 12 del artculo 268 de la Constitucin, la facultad de dictar normas generales para la armonizacin de los sistemas de control fiscal de todas las entidades pblicas del orden nacional y territorial, disposiciones en las cuales perfectamente puede caber la aduccin de copias y fotocopias de documentos de archivos pblicos, la norma demandada, al inmiscuirse en este campo, viola la propia Constitucin.
Ciertamente, como consecuencia del hecho de que la consecucin de copias y fotocopias de documentos oficiales es aspecto esencial de la funcin de los organismos de control, la limitacin consagrada en el inciso tercero de la norma acusada, afecta el alcance de las normas generales que el Contralor General de la Repblica puede dictar con base en el numeral 12 del artculo 268 de la Constitucin. Esta es una razn de ms para que la Corte declare la inexequibilidad del inciso tercero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
f) Vulneracin del artculo 271 de la Constitucin.
El siguiente cargo sugiere que el artculo 22 del decreto 2150 de 1995, tambin vulnera el artculo 271 de la Constitucin, porque los resultados de las indagaciones preliminares de la Contralora tienen que consignarse en un formato de restringidos efectos, sin la necesaria presencia del documento como medio probatorio de los hechos atentatorios contra el erario pblico.
Al respecto, cabe manifestar lo mismo que se dijo en relacin con el quinto cargo de la demanda, es decir, la inexequibilidad del inciso tercero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
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g) Violacin de las facultades de las contraloras departamentales, distritales y municipales, consagradas en el artculo 272 de la Constitucin, y las de la Procuradura General de la Nacin.
Los argumentos atrs esgrimidos, a juicio del demandante, demuestran la violacin de las facultades de las contraloras departamentales, distritales y municipales, consagradas en el artculo 272 de la Constitucin, y tambin las de la Procuradura General de la Nacin.
La Corte considera que lo expuesto vale en lo que se refiere al Ministerio Pblico y al artculo 272 de la Carta, pues esta ltima norma extiende la funcin de control fiscal a las contraloras departamentales, distritales y municipales.
As, estima que la imposibilidad de que los organismos de control puedan exigir copias o fotocopias de documentos, es tambin una limitacin violatoria del artculo citado y, en general, de las funciones del Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo consignadas en el Ttulo X de la Constitucin, motivos por los cuales reiterar la declaracin de inexequibilidad del inciso tercero del artculo impugnado.
h) Inexequibilidad del inciso segundo del artculo 22 del decreto 2150 de 1995.
La Corte observa que como en razn de la declaracin de inexequibilidad del inciso primero del artculo 22 del decreto 2150 de 1995, el inciso segundo, que dice que los documentos que soporten cada una de las actuaciones administrativas relacionadas, sern puestos a disposicin de las autoridades de control, para su consulta o verificacin en los archivos de las entidades pblicas, queda sin ningn sentido, por la unidad de materia es del caso declarar su inexequibilidad.
III. DECISIN.
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
DECLARAR INEXEQUIBLE, en su totalidad, el artculo 22 del decreto ley 2150 del cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Cpiese, notifquese, publquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de esta Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUOZ
Magistrado
JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORN DAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General