Sentencia 2015-01382 de 2020 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 26 de junio de 2020
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
RETIRO DEL SERVICIO
- Subtema: Renuncia Protocolaria
La renuncia protocolaria es una expresión de la voluntad espontánea e inequívoca del funcionario público, en el sentido de dejar en libertad al nominador para proveer su cargo dentro de la dependencia respectiva, ya sea por razones políticas o administrativas. Así las cosas, si bien es cierto la renuncia protocolaria, en principio, es procedente solo por parte del personal directivo de las instituciones públicas, también lo es en el caso de aquellos servidores que por la naturaleza del cargo que desempeñan gozan de un alto grado de confianza, así como de un nivel de preparación y experiencia, que les permite discernir sobre la conveniencia de presentar la renuncia o abstenerse de esta frente a la insinuación de la Administración o dejar a la libertad del nominador decidir sobre la permanencia en su cargo.
RENUNCIA PROTOCOLARIA - Aceptación /
Se tiene que el acto administrativo que acepta la renuncia reconoce efectos jurídicos irrevocables y, además, goza de presunción de legalidad, cuanto más si el servidor del Inpec, de manera escrita, no motivada y espontánea, manifiesta inequívocamente su deseo de desvincularse de la Administración.(…) En primer lugar, cabe anotar que la accionante ejercía cargos de libre nombramiento y remoción (director técnico, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación, y jefe de oficina asesora jurídica, código 1045, grado 11, en encargo1), que por su carácter permite al nominador un mayor margen de discrecionalidad a la hora de su designación y retiro, porque la autoridad nominadora no solo debe tener en cuenta que la persona vinculada satisfaga los requisitos y calidades exigidas para el cumplimiento de las funciones propias del empleo, sino debe ser depositaria de un alto grado de confianza. Es decir, que cuando no existe ese nivel de confianza y según lo exijan las necesidades del servicio, un empleado de libre nombramiento y remoción bien puede ser removido por voluntad discrecional del nominador o se puede optar por la insinuación de la renuncia como medio protocolario para evitar la declaratoria de insubsistencia, por cuanto no goza de una estabilidad laboral reforzada.(…) aunque en el expediente no hay prueba de que el director general encargado, el subdirector de talento humano, el jefe de la oficina de control interno u otro funcionario hubiese hecho alguna insinuación para lograr la dimisión de la actora, como esta lo manifiesta en el escrito por el cual da alcance a su renuncia, ello no pudo haber implicado una coacción invencible que eliminara su acto voluntario, cuanto más si su grado de preparación le permitía analizar la conveniencia o no de pedir su retiro o dejarlo en manos del nominador.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 407 DE 1994 - ARTÍCULO 15
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01382-01(5105-16)
Actor: MIRTHA PATRICIA BEJARANO RAMÓN
Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC)
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Expediente: 2500-23-42-000-2015-01382-01 (5105-2016)
Demandante: Mirtha Patricia bejarano Ramón
Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec)
Tema: Aceptación de renuncia
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 8 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1 Medio de control (ff. 77 a 91). La señora Mirtha Patricia Bejarano Ramón, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución 2940 de 27 de agosto de 2014, a través de la cual el Inpec le aceptó la renuncia, a partir del 31 de los mismos mes y año, al empleo de directora técnica, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación de dicha entidad.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado (i) reintegrarla «[…] al cargo respecto del cual fue declarada insubsistente [o] a otro de igual o superior jerarquía, o que se cree para el cumplimiento de la sentencia, con requisitos, funciones afines y por lo menos con el mismo salario»; (ii) reconocer y pagar «[…] los emolumentos que haya dejado de ejercer y/o percibir, entre la fecha del retiro y la de su reintegro […]», debidamente indexados; (iii) declarar que no existe «[…] solución de continuidad en el ejercicio del cargo que venía ocupando […]»; (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se condene en costas al accionado.
1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó sus servicios para el Inpec entre el 30 de marzo de 2012 y el 30 de agosto de 2014, tiempo durante el cual recibió varios reconocimientos por parte del director general.
Que el 2 de julio de 2014, el director general de la mencionada entidad solicitó del subdirector de talento humano informar si «[…] los nombramientos realizados durante la vigencia […] estaban de acuerdo al perfil para el cual fueron designados», trámite dentro del que se determinó que «[…] la Dra. María Inés Guzmán no reúne el requisito mínimo establecido para el empleo de asesor Código 1020 grado 10 Asuntos Internacionales en donde se encuentra direccionada actualmente toda vez que su carrera de psicóloga no se encuentra contemplada para el empleo».
Dice que, ante dicho hallazgo, se pidió de la oficina asesora jurídica, área que ella regentaba en encargo, concepto que indicara el paso a seguir, el cual fue emitido el 8 de julio de 2014, en el sentido de recomendar «[…] el inicio de una actuación administrativa con todas las garantías de defensa de la funcionaria pública [comprometida] y dándole la oportunidad de controvertir la decisión, pedir y aportar pruebas».
Que «[…] no obstante lo consignado en el [citado] concepto […], se le entreg[ó] para su firma, como jefe (E) oficina Asesora Jurídica, el 27 de agosto de 20014 [sic], un proyecto de resolución por la cual se asigna prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, que beneficiaba a la funcionaria María Inés Guzmán Correa, soportado con el certificado de disponibilidad presupuestal No. 0026 de fecha 22 de agosto de 2014», que contaba con las firmas del director general (e) y el subdirector de talento humano del Inpec.
Aduce que luego de que se rehusara a firmar el anterior proyecto de resolución, el 21 de agosto de 2014 el jefe de la oficina de control interno visitó el grupo de conceptos y recursos jurídicos de la oficina jurídica, «[…] con el fin de hacer un procedimiento de levantamiento de evidencia, de manera arbitraria e intimidante hacia la funcionaria que atendió la visita, señora Marcela Villamizar Martínez […]», situación que motivó su renuncia el 25 de los mismos mes y año, a la cual le dio alcance el 27 posterior, para informar al demandado «[…] todas y cada una de las circunstancias que la han motivado a presentar[la]», que demuestran que esta no fue libre ni voluntaria.
Que a través de Resolución 2940 de 27 de agosto de 2014, el accionado le aceptó la renuncia al cargo de director técnico, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación, a partir del 31 siguiente.
Agrega que a pesar de lo indicado en el aludido concepto jurídico, el Inpec, con Resolución 3358 de 18 de septiembre de 2014, le reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a la señora María Inés Guzmán Correa.
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, 44 del CPACA, 87 de la Ley 443 de 1998, 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 a 115 del Decreto 1950 de 1973.
Arguye que en el sub lite se incurrió en desviación de poder, en la medida en que su renuncia tuvo origen en las «[…] conductas institucionales de atropello y maltrato para obligarla a presentarla, tales como la visita realizada por el Jefe de la oficina de Control Interno […] a la Oficina Jurídica […] para ordenarle a la señora MARCELA VILLAMIZAR MARTÍNEZ, funcionaria encargada de llevar los consecutivos de los actos administrativos, que no hiciera uso [del] número […] de resolución […] 002762 de fecha 15 de agosto de 2014 […]», lo cual puso en conocimiento del director general.
Que «[…] el Director General (e) del Inpec, sin violar aparentemente la ley usó su poder con el fin de provocar [su] retiro […] y así poder nombrar un nuevo Jefe de Oficina Jurídica que le permitiera contra la ley, asignar una prima a una funcionaria que ni siquiera cumplía con los requisitos para ocupar el cargo».
Afirma que «[…] hay una conexidad clara y manifiesta entre los hechos […] y [su] desvinculación del servicio […], lo cual muestra que se actuó con arbitrariedad, y que el trasfondo no fue el mejoramiento del servicio sino la necesidad de beneficiar a una funcionaria no solo con la permanencia en un cargo sino además, con el pago de prima técnica a la cual no tenía derecho, Por ello, en la resolución de aceptación de la renuncia […], al prescindirse de tales hechos y por ende, al consignarse que la dimisión fue presentada libre y espontáneamente, se incurre en falsa motivación».
Que si bien «[…] servía en un empleo de voluntaria aceptación y por ello podía renunciarlo libremente, se le obligó a hacerlo, es decir, se le vició su voluntad […]».
1.5 Contestación de la demanda (ff. 108 a 121). La entidad accionada, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de configuración de causal para solicitar la nulidad del acto demandado y falta de pruebas que desvirtúen su presunción de legalidad.
Que la demandante fue nombrada en un empleo de libre nombramiento y remoción (Resolución 571 de 7 de marzo de 2013), y al «[…] renuncia[r] a los cargos que desempeñaba (uno de ellos en calidad de encargada)», por escrito, sin motivación y con la expresión inequívoca de su voluntad de desvincularse de la Administración, se la aceptó «[…] atendiendo [su] querer […] y fijó la fecha a partir de la cual era efectiva la renuncia, tal como lo establece el último inciso del art[ículo] 51 del Decreto 407 de 1994».
Asevera que «[…] no se encuentra asociada la renuncia de la demandante con la situación que ella describe respecto de la prima técnica asignada a una funcionaria, tampoco se demuestra el “atropello y maltrato” alegado […] cuando el Jefe de la oficina de Control Interno […] realizó una visita al grupo de conceptos de la oficina asesora jurídica, cuya finalidad era constatar el último número consecutivo de las resoluciones de nombramiento, competencia que está dentro del ámbito de sus funciones».
Que la insistencia de la actora en cuanto a que su renuncia no fue voluntaria, no tiene soporte probatorio, comoquiera que (i) «[…] el hecho de que se le haya asignado prima técnica a una funcionaria no es en sí un factor determinante para viciar el consentimiento […]»; (ii) la resolución acusada goza de presunción de legalidad; (iii) es «[…] inverosímil que dadas sus calidades profesionales y académicas, se [le] haya generado […] un constreñimiento suficiente para orillarla a la renuncia, en razón a que no fue acogido un concepto suyo o porque se realizó una visita de control interno»; y (iv) «[…] si la renuncia fue protocolaria como ella la denominó y motivó con escrito de 27 de agosto de 2007 (la renuncia no tiene porque [sic] motivarse), al corresponder a un cargo de libre nombramiento y remoción, es válido que el nominador la solicite, sin que signifique que el acto administrativo que acepte la renuncia esté viciado de ilegalidad».
1.6 La providencia apelada (ff. 162 a 190). El Tribunal Administrativo Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), en sentencia de 8 de julio de 2016, declaró probadas las excepciones propuestas por el accionado y negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] no se probó que el nominador haya solicitado a la actora la presentación de la renuncia, para lo cual, en todo caso, estaba facultado, dado que ella desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción».
Que de las pruebas allegadas se observa que (i) la renuncia presentada por la accionante el 25 de agosto de 2014, no hace referencia a «[…] motivos relacionados con constreñimientos o presiones que vicien la voluntad […], por el contrario, deviene nítida la voluntad […] de retirarse del cargo»; (ii) se cumplió la ritualidad procedimental exigida para la expedición del acto que aceptó la dimisión; y (iii) «[…] el oficio nº. 8400-DIRES-0111, a través del cual se plasmaron los motivos que, dice la actora, fueron los medios de coacción que motivaron la renuncia, fue radicado en el INPEC solo hasta el 28 de agosto de 2014, es decir, con posterioridad a la fecha en que el Director general Encargado en calidad de nominador, expidió la resolución […]» acusada de nulidad, lo que «[…] permite inferir [una] clara pretensión de pre constituir la prueba de la renuncia motivada, para darle al acto de aceptación una apariencia de ilegalidad, y con ello burlarlo […], es decir que la motivación es, sin dubitación alguna, un hecho posterior con intención de utilizarlo en beneficio suyo en la vía judicial».
Sostiene que no se demostró que la visita realizada por el jefe de la oficina de control interno haya sido «arbitraria e intimidante hacia la funcionaria que [la] atendió» o la demandante, pues la primera no dijo nada al respecto y la segunda no estaba presente; además, esta diligencia se practicó el 21 de agosto de 2014, esto es, antes de que presentara la renuncia (25 de los mismos mes y año) y que «[…] el supuesto proyecto de resolución le fue entregado» (27 de agosto de 2014), luego «no es procedente concluir que [dicha] visita […] fue un acto de hostilidad laboral contra la demandante, por el hecho “futuro de negarse a firmar un proyecto de resolución que en esa fecha no existía».
Que según los testimonios recaudados, en la época en que la actora presentó su renuncia, también lo hicieron «todos los jefes a nivel nacional», en atención al «cambio de Director y de Ministro».
1.7 El recurso de apelación (ff. 192 a 197). Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo incurrió en una indebida valoración probatoria, puesto que el «[…] Que no haya motivado inicialmente su renuncia sobre [las] circunstancias que afectaba [sic] su voluntad, no quiere decir que los hechos constitutivos de la motivación no existiesen y que no pudieran ser aducidos posteriormente como determinantes de los vicios de afectación de su voluntad libre, o del acto demandado en cuanto a sus móviles se refiere, como parece darlo entender el fallo impugnado, cuando hábilmente reduce el espectro de la hostilidad a la visita del Jefe de Control Interno, para darse a sí mismo los argumentos de reducción al absurdo que permitieran descalificar la cuestión fáctica planteada, comentando que no podía haber hostilidad por un hecho futuro no conocido, cuando lo cierto es que [se] atribuye el origen de las hostilidades al concepto rendido el 8 de julio […]» de 2014.
Que «[…] tampoco es cierto en relación con el proyecto de resolución allegado con la demanda […], firmado por el señor ALEXANDER MONTOYA CABALLERO, en calidad de jefe Subdirector de Talento Humano, aducido contra la demandada, que debiéramos solicitar su reconocimiento conforme a la ley, toda vez que es la misma ley […] la que lo presume auténtico a menos de que se hubiere desconocido o tachado de falso […]» (sic).
Por otra parte, afirma que «[…] por causa de los reparos hechos no solo al nombramiento de MARÍA INÉS GUZMÁN CORREA sino también a la pretensión de asignarle una prima técnica […], acompañado del certificado de disponibilidad presupuestal No. 0026 de fecha 22 de agosto de 2014, indican no solo la intención de la administración sino las presiones a que fue sometida […] para mantenerla en el cargo a condición de que firmase o no firmase el proyecto puesto a su disposición, lo cual se constituye en una condición de disposición de la suerte de la empleada, prohibida por la ley, implícitamente inserta en la renuncia».
II. TRÁMITE PROCESAL
El recurso de apelación interpuesto por la demandante fue concedido con auto de 24 de octubre de 2016 (f. 199) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 12 de junio de 2018 (f. 205), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA.
2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 21 de agosto de 2018 (f. 211), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA.
2.1.1 Parte demandante (f. 220). La actora reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agrega que «[…] hay una notable deficiencia en la valoración probatoria […] en lo concerniente al tratamiento de la prueba indiciaria en punto a la demostración de la relación de causalidad entre los hechos indicadores de la supuesta desviación de poder y los indicados en el acto mismo de insubsistencia».
2.1.2 Entidad demandada (ff. 225 a 227). El Inpec, por medio de apoderado, pide confirmar el fallo de primera instancia, pues allí, contrario a lo expuesto en el recurso, sí se realizó un estudio juicioso de las pruebas; además, «La parte actora […] tan solo hace mención a los hechos y a algunos yerros que supuestamente cometió el Tribunal […], pero ni siquiera se pronuncia sobre el marco jurídico que regula la vinculación y desvinculación de un funcionario que ostenta un cargo de libre nombramiento y remoción».
2.1.3 Ministerio Público (ff. 228 a 240). La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo de primera instancia, por cuanto la accionante no acreditó «[…] que su renuncia estuvo precedida o motivada por presión, hostigamiento o persecución en su contra, o que la intención de la administración no era otra que hacerla renunciar, máxime cuando ocupaba un empleo de libre nombramiento y remoción que admite, incluso, que el Nominador solicite la renuncia protocolaría [sic] como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado […]».
Que llama la atención que la demandante esperara a que el accionado aceptara la renuncia para exponer las supuestas razones que la obligaron a ello, cuando debía hacerlo antes; asimismo, tampoco se demostró que las circunstancias que rodearon la visita adelantada por el jefe de la oficina de control interno hayan incidido en la referida desvinculación.
III. CONSIDERACIONES
3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.
3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste razón jurídica o no al deprecar la ilegalidad del acto administrativo acusado, a través del cual el director general del Inpec aceptó su renuncia al cargo director técnico, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación.
3.3 Marco jurídico. En primer lugar, resulta pertinente precisar que el acto de renuncia del servidor público debe ser resultado de la voluntad libre y espontánea, pues conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Carta Política, «Toda persona es libre de escoger profesión u oficio […]».
En relación con la libre disposición para renunciar a un empleo público, el artículo 27 del Decreto 2400 de 19683, compatible con el mandato del artículo 26 superior, dispone:
Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.
La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.
La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.
Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado.
De igual modo, el Decreto 1950 de 1973, «Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 […]», preceptúa:
ARTÍCULO 111. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.
ARTÍCULO 112. Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste, deberá aceptarla.
La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.
ARTÍCULO 113. Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.
Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno”.
De lo anterior se colige que el acto de renuncia a un cargo público debe ser resultado de una manifestación escrita e inequívoca del funcionario de cesar en el ejercicio del empleo que desempeña, de tal suerte que dicho acto debe reflejar su voluntad indiscutible de retirarse del empleo, esto es, una expresión de la voluntad consciente y ajena a todo vicio de fuerza o engaño.
Acerca de la renuncia protocolaria, esta Corporación, en sentencia de 19 de octubre de 20174, precisó:
La renuncia protocolaria se produce por la voluntad inequívoca del funcionario de dejar en libertad al nominador para reorganizar la dependencia respectiva, designando a las personas que a su juicio sean las más idóneas para el ejercicio del cargo. Asimismo, respecto de la solicitud de la renuncia, ha dicho esta corporación, que esta conducta por parte de la administración se acostumbra a realizar como un acto de cortesía, para no hacer uso de la facultad discrecional de la que se encuentra investido el nominador, máxime cuando se halla frente a un empleado que no goza de fuero de estabilidad.
Así, en sentencia del 25 de marzo de 2010, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, consideró:
Esta situación se ha denominado jurisprudencialmente como RENUNCIA PROTOCOLARIA, con la cual se busca dejar en libertad al nominador para que tome las medidas que considere pertinentes frente al personal directivo o de confianza, sin necesidad de recurrir al retiro del servicio mediante la declaración de insubsistencia5../../../../Users/NELSONENRIQUE/Downloads/sentencia_20110005611022013_de_octubre_19_de_2017_136.rtf - bf13e57eb6882ce442a98e084e1681a0fd3nf9.
También se ha sostenido de tiempo atrás, que tratándose de cargos de alto nivel, de libre nombramiento y remoción, la insinuación de la presentación de la renuncia no es ilegal, pues ello obedece, en razón de la naturaleza del cargo, a la posibilidad de la máxima autoridad de la entidad de conformar su equipo de trabajo y de permitirle al funcionario una salida ajena a cualquier connotación negativa. De igual manera, tal práctica (la solicitud de renuncia) por parte del nominador, no constituye una conducta desviada, atendiendo el rango y las atribuciones de responsabilidad y confianza que deben manejar quienes ocupan dichos cargos.
Conforme a lo anterior, la renuncia protocolaria es una expresión de la voluntad espontánea e inequívoca del funcionario, en el sentido de dejar en libertad al nominador para proveer su cargo dentro de la dependencia respectiva, ya sea por razones políticas o administrativas.
Así las cosas, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial que se deja anotado, si bien es cierto la renuncia protocolaria, en principio, es procedente solo por parte del personal directivo de las instituciones públicas, también lo es en el caso de aquellos servidores que por la naturaleza del cargo que desempeñan gozan de un alto grado de confianza, así como de un nivel de preparación y experiencia, que les permite discernir sobre la conveniencia de presentar la renuncia o abstenerse de esta frente a la insinuación de la Administración o dejar a la libertad del nominador decidir sobre la permanencia en su cargo; en similar sentido, el Consejo de Estado, en sentencia de 14 de junio de 2007, expediente 6681-05 (C. P. Ana Margarita Olaya Forero), discurrió así:
La controversia se centra en dilucidar si la autoridad nominadora ejerció indebida presión contra el actor para que presentara renuncia al cargo que desempeñaba y si la renuncia fue aceptada irregularmente.
A folio 178, se encuentra copia de la dimisión de fecha 8 de agosto de 2002, en los siguientes términos: “Por medio de la presente me permito presentar renuncia al cargo de Asesor Grado 16, con funciones de Coordinador Grupo Asesor de Secretaria General.””
De la lectura del escrito cuyo tenor se transcribió se evidencia claramente que el actor no esgrimió ninguna causa de su dimisión. Ciertamente el acto de renuncia presupone la decisión libre del servidor de dimitir al cargo que se encontraba desempeñando. Por lo menos así lo ha concebido la legislación al consagrarla como una forma espontánea e inequívoca de separarse del servicio de un empleo de voluntaria aceptación.
Las pruebas obrantes en el proceso demuestran que el demandante no tenía status de estabilidad, dado que ocupaba un cargo del nivel Asesor en provisionalidad. Habrá que decir que por su jerarquía y su rol que desempeñaba al interior de la entidad presuponía un nivel de preparación y experiencia que le permitían discernir sobre la conveniencia de renunciar o abstenerse de hacerlo si estimaba que por su capacidad y experiencia debía permanecer en el Ministerio, pero no lo hizo así, y optó, en su lugar, por dejar en libertad al nominador para decidir la permanencia en el cargo.
Sin embargo, con base en las pruebas testimoniales rendidas por ex trabajadores de la entidad, dijo el juez a-quo, que se demostró dentro del proceso que efectivamente el Secretario Privado del Ministerio pidió la renuncia al actor; que posteriormente éste asistió junto con los demás Asesores y Coordinadores de Grupo a una reunión en la Secretaría General de la entidad, donde se les indicó el requisito de la entrevista; y que después pasada la entrevista se le aceptó la renuncia (fl. 295). En consecuencia, sentenció el Tribunal que la renuncia no fue regular, por cuanto su aceptación estuvo sujeta al resultado de una prueba y una entrevista (fl. 298).
[…]
La Sala considera que frente a estos cargos la solicitud de la renuncia es válida y la insinuación de la misma es un mecanismo más bien protocolario encaminado a evitar la insubsistencia, teniendo en cuenta, además que el actor accedió al servicio mediante nombramiento en provisionalidad y que no le asiste el fuero de inamovilidad propio de quienes ingresan al servicio mediante concurso de méritos.
Además, en reiterada jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación6 la simple insinuación o solicitud de renuncia por sí misma no constituye una coacción invencible que elimine el acto voluntario porque frente a dichas propuestas, el empleado puede desechar la oferta, insinuación o solicitud sin que ello le acarree consecuencias desfavorables. En el caso presente frente a la solicitud del nominador, como ya se dijo, bien pudo el demandante optar de forma diferente y no lo hizo. No resulta válido, entonces, desconocer posteriormente el contenido de su voluntad expresada sin coacción, para deshacer una situación jurídica que con la aceptación se hizo irrevocable.
El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado en sentencia de 26 de julio de 20127, en los siguientes términos:
Frente al segundo argumento, referido a la validez de la renuncia inducida, se encuentra que cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante la modalidad en estudio, la dimisión ha de tener su origen en la libertad espontánea e inequívoca de separarse definitivamente del servicio (artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 a 116 del Decreto 1950 de 1973).
Al examinar las condiciones y el entorno en que se produjo el retiro del servicio de la actora, se observa que el escrito de dimisión fue presentado en compañía de todos los Gerentes que hacían parte de la nómina de las Empresas Municipales de Cali, en los siguientes términos:
[…]
De la lectura del texto contentivo de la renuncia no se infiere ninguna presión ajena a la voluntad del dimitente, ni se insinúa constreñimiento o intimidación alguna por parte de la nominadora de ese entonces. Si las circunstancias específicas que acompañaron la determinación del demandante hubieran sido coaccionadas, bien pudo haberse dejado consignado ese hecho en el mismo acto de renuncia, como una manifestación clara y expresa de no ser absolutamente consentida o voluntaria, situación que es de normal ocurrencia en estos casos, y máxime si el autor de la misma es una persona profesional y por tanto de un nivel cultural óptimo que le permite en esas condiciones dejar plasmada su inconformidad con la solicitud que califica de ilegal e improcedente.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, es claro que el demandante no tenía status que le ofreciera estabilidad, dado que ocupaba el cargo de Gerente de Planeación, es decir, su empleo se encontraba dentro de la categoría de libre nombramiento y remoción según los estatutos de la empresa –Acuerdo 034 del 15 de enero de 1999-, razón por la cual se presuponía un nivel de preparación y experiencia que le permitían discernir sobre la conveniencia de renunciar o abstenerse de hacerlo si estimaba que por su capacidad y experiencia debía permanecer en las Empresas Municipales de Cali, pero no lo hizo así, y optó, en su lugar, por dejar en libertad al nominador para decidir su permanencia en el cargo profiriendo un acto originado en la libre voluntad declarada de desvincularse de su cargo.
[…]
Así las cosas, la legalidad de la actuación administrativa se concluye de (i) la manifestación de la voluntad del empleado público, expresada por escrito, de dar por terminada la relación laboral; (ii) la carencia de estabilidad laboral o fuero de inamovilidad dada la categoría del empleado público provisional o de libre nombramiento y remoción; (iii) la calidad de empleado del nivel directivo o asesor presupone su experiencia y preparación para discernir acerca de la conveniencia de su renuncia al cargo; y (iv) la simple insinuación o solicitud de renuncia de la Administración no constituye una coacción invencible que elimine el acto voluntario porque frente a dichas propuestas puede acceder o no conforme a su entendimiento.
Ahora bien, cabe advertir que el hecho de que el dimitente motive su renuncia, sea cualquiera su razón, no invalida el acto administrativo que la acepta, así lo ha considerado el Consejo de Estado:
[…] no existe en el ordenamiento jurídico una disposición que impida al dimitente exponer las razones o motivos que lo indujeron a tomar la determinación de desvincularse del servicio público, cualquiera que éstos sean, y no es admisible acoger la tesis de que cuando aquellos se explicitan el acto administrativo por el cual se acepta la renuncia, contraría la preceptiva jurídica aplicable a la materia, pues en ausencia de norma determinante de su ilegalidad por esa causa, resulta arbitrario acoger tales planteamientos.
Pues bien, en el escrito del 9 de octubre de 1989 contentivo de su dimisión, el accionante señala por qué razón decidió retirarse de su empleo, así se expresó el doctor Martínez Santa en comunicación dirigida al Director Regional:
“Respecto a su oficio número 37727 de 9 de octubre de 1989, me permito aclararle que con comunicación de fecha 2 de octubre de este año, y de acuerdo a la buena voluntad mostrada por usted en la toma de decisiones que redundarían en bien de la institución, retiré la renuncia presentada el 26 de septiembre del año en curso. Debido a lo anterior no es procedente aceptar una renuncia inexistente.
Para salvar inconvenientes de tipo jurídico reitero la renuncia al cargo de Técnico Especialista G. 05 (Oficial de Personal) de una manera irrevocable a partir del 1o. de noviembre de 1989. Esto es producto de los inesperados cambios en sus decisiones las cuales parecían ser muy claras”. (fl. 24).
En esta comunicación el actor explicita los móviles que lo indujeron a renunciar nuevamente, de una parte, salvar inconvenientes de tipo jurídico y, de otra, los inesperados cambios en las decisiones del Director Regional, dimisión que esta vez presenta en forma irrevocable y con efectos a partir de una fecha anterior a la señalada en la primera renuncia que presentó. Empero, ni tal escrito ni ninguna otra prueba allegada al expediente, evidencian que la administración haya ejercido presión sobre él para que hiciera esta manifestación de voluntad, de hacer dejación de su empleo8.
Por tanto, si bien es cierto que la renuncia está precedida de un motivo, sea expreso o no, también lo es que en caso de que sea explícito no invalida por sí solo el acto administrativo de su aceptación, por lo que se deberá demostrar que en efecto ese móvil sea producto de una coacción invencible que excluya el acto voluntario de dimisión.
Por otra parte, cabe recordar que a través del Decreto ley 407 de 20 de febrero de 1994, que estableció «[…] el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario», se indicó que los empleos de libre nombramiento y remoción en esa entidad son: «Director General […], Secretario General, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores Regionales […], Directores y Subdirectores de Establecimientos Carcelarios y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección y los de tiempo parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas» (artículo 10).
Ahora bien, de conformidad con el artículo 49 del citado Decreto ley 407 de 1994, una de las causales de retiro de los empleados del Inpec es la «Renuncia regularmente aceptada» (letra b), situación administrativa regulada a su vez por el artículo 51 ibidem:
RENUNCIA. La renuncia se produce cuando un empleado del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, manifiesta en forma escrita, no motivada, espontánea e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.
La competencia para aceptar la renuncia corresponde a la autoridad nominadora, por medio de providencia, en la que se deberá determinar la fecha del retiro. La fecha que se determina para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días calendario después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá retirarse sin incurrir en abandono del empleo. El funcionario no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en abandono del cargo [se subraya].
Así las cosas, se tiene que el acto administrativo que acepta la renuncia reconoce efectos jurídicos irrevocables y, además, goza de presunción de legalidad, cuanto más si el servidor del Inpec, de manera escrita, no motivada y espontánea, manifiesta inequívocamente su deseo de desvincularse de la Administración.
3.3 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca:
a) Oficio 8100-DINPE 3561 de 2 de julio de 2014, con el que el director general del Inpec pide del subdirector de talento humano «[…] verificar e informar de forma inmediata con detalle, los nombramientos realizados durante esta vigencia, es decir, desde enero a la fecha, indicando si […] están de acuerdo al perfil para el cual fueron designados» (f. 2).
b) Oficio 85102-SUTAH-GATAL-9962 de 3 de julio de 2014, por cuyo conducto el subdirector de talento humano del Inpec da respuesta al requerimiento indicado en la letra anterior, en el sentido de advertir que la señora María Inés Guzmán Correa, entre otros funcionarios, «[…] no reúne el requisito mínimo establecido para el empleo de Asesor Código 1020 Grado 10 Asuntos Internacionales en donde se encuentra direccionada actualmente toda vez que su carrera de psicóloga no se encuentra contemplada para el empleo» (ff. 3 y 4).
c) Memorando DINPE-2014-1662 de 4 de julio de 2014, mediante el cual la dirección general del Inpec solicita de la actora «[…] emitir concepto y recomendación respectiva del trámite administrativo a seguir […]» (f. 5).
d) Concepto 8120-OFAJU-3030 de 8 de julio de 2014 (ff. 7 a 9 vuelto), a través del cual la accionante, en su calidad de jefe encargada de la oficina asesora jurídica del Inpec, señaló:
En consecuencia la profesión de psicología social no se encuentra relacionada dentro de los requisitos de estudios exigidos en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Instituto en los empleos de libre nombramiento y remoción del nivel asesor y directivo.
[…]
Corolario de lo anterior y al evidenciarse como en el caso en estudio en un empleo de libre nombramiento y remoción, que verificado el cumplimiento de requisitos de servidor posesionado sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Manual […] y previo a cualquier decisión de retiro del servicio por revocatoria del nombramiento, debe estrictamente remitirse a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo garantizando el debido proceso y el respeto al principio de la buena fe que rige las actuaciones administrativas.
En este orden de ideas, deberá iniciarse una actuación administrativa informándole a la funcionaria del inicio de la misma mediante una comunicación, dándole la oportunidad de controvertir la decisión, de pedir y aportar pruebas, solicitándole el consentimiento expreso y escrito […] (sic para toda la cita).
e) «ACTA DE LEVANTAMIENTO DE EVIDENCIA Nº 001» (ff. 10 y 11), que da cuenta de que el 21 de agosto de 20149 el jefe y el instructor de la oficina de control interno del Inpec acudieron a la oficina asesora jurídica a «Dejar evidenciado el último número de consecutivo de resoluciones de nombramiento de personal y demás consecutivos que estén a cargo de esta dependencia con corte a 20 de agosto de 2013» (sic), así:
Siendo las 9:15 am se atendió la presente visita […] por parte de la señora MARCELA VILLAMIZAR MARTINEZ […], Técnico Administrativo, quien dice ser la funcionaria encargada de llevar la numeración de los actos administrativos de Nivel Nacional, a quien se le PREGUNTO: […] Cual es el último número consecutivo de actos administrativos de nombramientos de personal de Administrativo con corte 20 de agosto de 2014? CONTESTO: La última fue la 002639 DEL 05-08-2014 PREGUNTADA: Cuál es el último número consecutivo con corte 20 de agosto que aparece en su registro? CONTESTO: 002768 del 19-08-2014, se anexa copia de la resolución en mención. Se deja constancia que en libro de control que lleva la señora Marcela Villamizar aparece el número de consecutivo 002762 con anotación Dra. Mirtha con anotación 20 AG 2014, sin que aparezca el asunto o la original del acto administrativo para ese número. No siendo más se firma […] (sic para toda la cita).
f) Escrito de 25 de agosto de 201410, por medio del cual la demandante «[…] presenta [su] renuncia a los cargos que h[a] venido desempeñando en esta prestigiosa y querida institución al frente de la Dirección de la Escuela Penitenciaria Nacional y de la Jefatura de la Oficina Juridica (e)», y agradece «[…] el apoyo, el reconocimiento a la gestión realizada y la confianza depositada […] durante el tiempo de permanencia […]» (f. 13).
g) Oficio 81020-OFAJU-3945 de 25 de agosto de 2014, por el cual la actora, como jefe encargada de la oficina asesora jurídica del Instituto accionado, reclama de su homólogo de control interno explique (i) por qué se le ordenó a la funcionaria encargada de los consecutivos no hacer uso del número 2762 de 15 de agosto de 2014; (ii) cuál es el procedimiento y la norma que regula las visitas de levantamiento de evidencia; (iii) qué irregularidades u observaciones se evidenciaron; y (iv) por qué no se le informó de la realización de esa diligencia (ff. 22 y 23).
h) Resolución 2940 de 27 de agosto de 2014, con la que el Inpec «Acepta […] la renuncia presentada por la Señora MIRTHA PATRICIA BEJARANO RAMON [sic] […], titular del empleo de Director Técnico Código 0100 Grado 23 de la Dirección Escuela de Formación, a partir del 31 de agosto de 2014» (f. 15).
i) Oficio 8400-DIRES-01111 de 27 de agosto de 2014 (ff. 16 y 17), recibido por su destinatario el 28 siguiente, mediante el cual la actora, «Dando alcance a la renuncia presentada», señala:
[…] mediante oficio No. 8120-OFAJU No. 003030 del 8 de julio de 2014, la Oficina Jurídica emitió el concepto solicitado, concepto que no fue bien recibido por la Coordinadora de Asuntos Internacionales Dra. María Inés Guzmán Correa, quien funge como asesora actual y principal de su despacho.
2. El pasado 21 de agosto de 2014, el doctor Mario Gayón (pariente suyo) en calidad de Jefe de la Oficina de Control Interno del Instituto, visitó la Oficina Jurídica específicamente al Grupo de Conceptos y Recursos Jurídicos con el fin de hacer un procedimiento de levantamiento de evidencia de manera arbitraria e intimidante hacia la funcionaria que atendió dicha visita (señora Marcela Villamizar Martínez) […].
3. El 27 de agosto de 2014, la Subdirección de Talento Humano radicó en la oficina jurídica para control de legalidad, los proyectos de resolución a través de los cuales se reconoce la PRIMA TECNICA a las doctoras Roselín Martínez Rosales y María Inés Guzmán Correa, insistiendo en su interés como Director General (e), para que esta jefatura otorgue la viabilidad jurídica sin hacer el estudio correspondiente y así satisfacer la petición de las funcionarias beneficiadas.
Es importante recordarle […] que mi desempeño como servidora pública ha sido intachable, resaltado en varias oportunidades por el Director General a través de Acuerdos de gestión cumplidos al 100% y de reiterados reconocimientos a mi gestión como Directora de la Escuela Penitenciaria Nacional y Jefe (e) de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto firmados por el saliente Director General […], cargos que he desempeñado simultáneamente por más de tres meses.
[…]
Así las cosas, le informo que la renuncia antes mencionada fue radicada en la Subdirección de Talento Humano, teniendo en cuenta la insistencia de dicha dependencia para que fuera presentada, sin embargo, era necesario hacer claridad sobre las novedades presentadas que en algún momento pudieran influir en la toma de decisiones arbitrarias por parte de su despacho como Director General encargado.
La presente obra como renuncia motivada ante la dirección general de la cual está actualmente encargado.
j) Acta en la que consta que la resolución que le aceptó la renuncia a la accionante, fue notificada personalmente el 29 de agosto de 2014 (f. 21).
k) Copia de proyecto de resolución (sin fecha de elaboración o de recibido), orientado a reconocerle a la señora María Inés Guzmán Correa la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, para ser firmado por el director general, la jefe encargada de la oficina asesora jurídica y el subdirector de talento humano del Inpec, ya con el visto bueno (al parecer) de este último, y que cuenta con el certificado de disponibilidad presupuestal 26 de 22 de agosto de 2014 (ff. 26 a 30).
l) Resolución 3358 de 18 de septiembre de 2014, a través de la cual la entidad demandada reconoce a favor de la señora María Inés Guzmán Correa la referida prima técnica (ff. 68 a 70).
m) Certificación laboral expedida por la subdirección de talento humano del Inpec, conforme a la cual la demandante prestó sus servicios para esa entidad desde el 30 de marzo de 2012 hasta el 30 de agosto de 2014, fecha para la cual desempeñaba los empleos de director técnico, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación, y de jefe de oficina asesora jurídica, código 1045, grado 11, en encargo (ff. 39 a 44).
n) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Mario Jiménez Gayón, Alexánder Montoya Caballero y Claudia Giquiora Rodríguez Reinel, que relataron circunstancias concernientes a los hechos expuestos por la accionante en el escrito de demanda (ff. 140 a 143 y 150 a 152).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la actora laboró para el Inpec del 30 de marzo de 2012 al 30 de agosto de 2014; (ii) el 8 de julio de 2014 emitió un concepto, en su calidad de jefe de la oficina asesora jurídica encargada, en el que recomendaba iniciar una actuación administrativa respecto del nombramiento de una funcionaria, quien no colmó los requisitos para su vinculación; (iii) el 21 de agosto de 2014, el jefe de la oficina de control interno realizó una visita en las instalaciones de la oficina asesora jurídica, con el propósito de verificar el control de consecutivos de los actos administrativos de nombramiento de servidores públicos; (iv) el 25 de agosto de 2014, la accionante presentó su renuncia voluntaria, aceptada por el demandado con Resolución 2940 de 27 siguiente; y (v) el 27 de agosto de 2014, la demandante complementó aquella, en el sentido de informar al director general del Inpec que esta fue motivada ante la insistencia de la subdirección de talento humano y los actos arbitrarios e intimidantes que sufrió por parte del jefe de la oficina de control interno, dado el malestar que causó el concepto atrás citado.
En el presente caso, la actora alega, en esencia, que el a quo incurrió en «una indebida valoración probatoria de los medios de convicción documentales y testimoniales», que daban cuenta de las presiones a las que fue sometida para que se desvinculara de la entidad, además de que el hecho de haber manifestado tales motivos en un escrito posterior al de renuncia, no significa que no existieran o que solo estuvieran encaminados a «preconstituir» una prueba en su beneficio para acudir luego en sede judicial.
En primer lugar, cabe anotar que la accionante ejercía cargos de libre nombramiento y remoción (director técnico, código 100, grado 23, de la dirección escuela de formación, y jefe de oficina asesora jurídica, código 1045, grado 11, en encargo11), que por su carácter permite al nominador un mayor margen de discrecionalidad a la hora de su designación y retiro, porque la autoridad nominadora no solo debe tener en cuenta que la persona vinculada satisfaga los requisitos y calidades exigidas para el cumplimiento de las funciones propias del empleo, sino debe ser depositaria de un alto grado de confianza. Es decir, que cuando no existe ese nivel de confianza y según lo exijan las necesidades del servicio, un empleado de libre nombramiento y remoción bien puede ser removido por voluntad discrecional del nominador o se puede optar por la insinuación de la renuncia como medio protocolario para evitar la declaratoria de insubsistencia, por cuanto no goza de una estabilidad laboral reforzada.
Ahora bien, según los señores Mario Jiménez Gayón, Alexánder Montoya Caballero y Claudia Giquiora Rodríguez Reinel (testigos), para la época en que la demandante renunció, también lo hicieron otros servidores de libre nombramiento y remoción, dado el cambio del Ministro de Justicia y del Derecho12 y del director general del Inpec13. Al respecto, resulta importante precisar que, en efecto, en agosto de 2014 se designaron los regentes de dichos entes estatales14, de manera que no resulta desproporcionado ni ilegal que los nuevos dignatarios procuraran tener a su servicio, en los cargos de responsabilidad, a personas de su entera confianza, práctica común y desprovista de reproche cuando hay renovación de directivos en cualquier organización, pública o privada15.
En este orden de ideas, aunque en el expediente no hay prueba de que el director general encargado, el subdirector de talento humano, el jefe de la oficina de control interno u otro funcionario hubiese hecho alguna insinuación para lograr la dimisión de la actora, como esta lo manifiesta en el escrito por el cual da alcance a su renuncia, ello no pudo haber implicado una coacción invencible que eliminara su acto voluntario, cuanto más si su grado de preparación le permitía analizar la conveniencia o no de pedir su retiro o dejarlo en manos del nominador.
Asimismo, en consideración a la sobresaliente experiencia laboral de la accionante como profesional del derecho, su amplia preparación académica y sus altas capacidades intelectuales16, tenía la clara conciencia de los efectos jurídicos que conllevaría su renuncia, lo que le exigía el discernimiento acerca de la conveniencia o no de su dimisión.
Por otra parte, la demandante afirma que el juez de primera instancia omitió «acudir a la prueba indiciaria para obtener certidumbre» de los fundamentos fácticos planteados en la demanda. En tal sentido, resulta necesario recordar que el indicio es el «Fenómeno que permite conocer o inferir la existencia de otro no percibido»17 y se estructura sobre tres elementos: (i) un hecho conocido o indicador, (ii) un hecho desconocido, que es el que se pretende demostrar, y (iii) una inferencia lógica a través de la cual, a partir del hecho conocido, se logra deducir el hecho que se pretende conocer18.
En el asunto sub judice, la actora alega que la situación que dio lugar a los hostigamientos en su contra, fue la expedición del concepto jurídico relacionado con una funcionaria que había sido nombrada en la entidad, sin el cumplimiento de los requisitos consagrados en el manual de funciones.
Sobre el particular, se debe advertir que si bien hay certeza sobre la emisión del referido concepto, la realización de la diligencia de levantamiento de evidencia realizada por el jefe de la oficina de control interno y la existencia de un borrador de resolución en la que se concedía la prima técnica a una funcionaria del Inpec, no hay evidencia que sugiera o genere alguna convicción (indicio) de que hayan sido gestados con el ánimo de hostigarla o presionarla para provocar su renuncia, al contrario, dichas actuaciones se encuentran normales en el transcurso habitual de la Administración.
Por último, se precisa que aunque si bien el que la accionante haya expuesto los presuntos motivos de su renuncia con posterioridad, en principio, no desvirtúa su ocurrencia, en todo caso, como se explicó en líneas anteriores, si era su interés, debió plantearlos con la solicitud primigenia, en la que por demás no hizo ningún reparo, y no esperar a que la Administración la aceptara, cuanto más si ella conoce, en atención a su experiencia en el sector público y su profesión, las implicaciones de tales actos, pues «No resulta válido […] desconocer posteriormente el contenido de su voluntad expresada sin coacción, para deshacer una situación jurídica que con la aceptación se hizo irrevocable»23.
Por lo tanto, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Por último, en atención a que, mediante memorial visible en el folio 219 del expediente, la apoderada del Inpec renunció al poder a ella conferido, se le aceptará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA. Asimismo, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello otorgó poder en nombre de esa entidad, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel (ff. 221 a 224).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público,
FALLA
1º. Confírmase la sentencia de 8 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Mirtha Patricia Bejarano Ramón contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2º. Acéptase la renuncia de poder a la abogada Lady Andrea Ávila Arias, con cédula de ciudadanía 53.106.993 y tarjeta profesional 184.946 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuaba como apoderada del Inpec.
3º. Reconócese personería al abogado Juan Pablo Agudelo Mancera, con cédula de ciudadanía 1.010.194.421 y tarjeta profesional 235.726 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Inpec, en los términos del poder obrante en el folio 221.
4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase,
Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente
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CARMELO PERDOMO CUÉTER
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Firmado electrónicamente
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |
Firmado electrónicamente
CÉSAR PALOMINO CORTÉS |
NOTAS DE PIE DE PÁGINA:
1. De conformidad con el artículo 10 del Decreto ley 407 de 20 de febrero de 1994.
2. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
3. «Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones».
4. Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, expediente 25000-23-25-000-2011-00056-01 (1102-2013), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
5. Radicado interno 7716-2005, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
6. Entre otras, sentencia del 6 de mayo de 2004 Exp. 2273-2003
7. Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, expediente 76001-23-31-000-2001-04231-02 (1558-09), consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.
8. Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, consejero ponente Joaquín Barreto Ruiz, sentencia de 18 de julio de 1995, expediente 7700. Ver también fallo de 23 de febrero de 2017, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 08001-23-33-000-2012-00098-01 (1496-14).
9. Cabe anotar que a pesar de que el documento refiere que es del año 2013, tanto de su contenido como de lo indicado por las partes en el proceso, si tiene que lo correcto es 2014.
10. Recibido por su destinatario el 25 de agosto de 2014, a las 8:57 a. m.
11. De conformidad con el artículo 10 del Decreto ley 407 de 20 de febrero de 1994.
12. El 11 de agosto de 2014 el «Presidente de la República designa a Yesid Reyes Alvarado como nuevo Ministro de Justicia y del Derecho» (http://info.minjusticia.gov.co:8083/Noticias/presidente-de-la-rep%C3%BAblica-designa-a-yesid-reyes-alvarado-como-nuevo-ministro-de-justicia-y-del-derecho).
13. Se nombró, en encargo, al teniente coronel Jhon Alejandro Murillo Pérez, quien asumió en remplazo del general Saúl Torres Mojica.
14. Cabe anotar que el Inpec es una entidad adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la luz del numeral 1.1.1 del artículo 3 del Decreto 2897 de 2011, «por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho».
15. Sentencia de 29 de mayo de 2008, sección segunda, subsección B, expediente 7119-2005, C. P. Jesús María Lemos Bustamante: «En efecto, esta corporación ha sostenido en varias oportunidades que la presentación de esta clase de renuncias, suscritas por personas que tienen calidades profesionales y un alto status jerárquico, como es el caso del actor, en atención a la discrecionalidad de que goza el nominador para separarlos del servicio, no irradia un propósito que pueda calificarse como desviado sino que tal postura atiende a consideraciones de distinta índole dada la importancia del cargo, que le permiten al respectivo funcionario desvincularse de una manera más decorosa de la entidad, evitando la declaratoria de insubsistencia».
16. De lo cual da cuenta su hoja de vida (c. 2).
17. Consultado en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, versión digital (https://dle.rae.es/indicio?m=form)
18. Fallo de 24 de marzo de 2011, Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección C, C. P. Enrique Gil Botero, expediente 05001-23-26-000-1995-01411-01 (17993).
19. «ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución».
20. «3. Absolver las consultas jurídicas y emitir conceptos relacionados con los objetivos y funciones de la Entidad».
21. Artículo 1º de la Resolución 571 de 7 de marzo de 2013, «Por medio de la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos del personal administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC».
22. Hecho 8 de la demanda (f. 79).
23. Sentencia de 14 de junio de 2007, expediente 6681-05 (C. P. Ana Margarita Olaya Forero).