El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública consulta a la Sala sobre los alcances de la autonomía universitaria en relación con la clasificación de las personas que prestan sus servicios en las entidades estatales de educación superior, el manejo de la carrera administrativa y la determinación del régimen salarial y prestacional:

1. "¿Es competente la Comisión Nacional de Servicio Civil para la vigilancia y administración de la carrera de los empleados de los entes universitarios autónomos?

2. ¿Es competente el gobierno nacional para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados de los entes universitarios autónomos?".

3. ¿A qué organismo le corresponde la clasificación de los servidores públicos de los entes universitarios autónomos?".

El artículo 1o de la Constitución Nacional establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con entidades territoriales autónomas.

El artículo 113 de la Carta, al señalar la estructura del Estado, enuncia las ramas del poder público que lo integran y prevé la existencia de otros órganos autónomos e independientes, encargados de cumplir las demás funciones de aquél y advierte que, no obstante tener funciones separadas, todos colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

Concretamente, y dentro de una adecuada integración de la rama ejecutiva del poder público en lo nacional, además de los organismos y entidades enunciados en el inciso 4º del artículo 115 de la Constitución deben ubicarse, también, las unidades administrativas especiales y entidades con administración autónoma.

Lo anterior, por cuanto la categoría de este tipo de entidades no puede implicar la creación de islotes dentro del Estado pues la propia Carta da a Colombia la calidad de república unitaria. Si bien descentralizada, este concepto no determina independencia o desagregación ya que las ramas del poder público, los órganos que las integran y los demás, así sean autónomos e independientes, todos con funciones separadas, colaboran armónicamente para el cumplimiento y la realización de las funciones y de la finalidad del Estado.

El artículo 69 constitucional, al garantizar a las universidades autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con la ley, a la cual defiere la expedición de su régimen especial, consagró una figura nueva dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, el llamado "ente universitario autónomo", con características singulares que lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados con aquel carácter y que es, precisamente, una de las entidades autónomas a que aluden las disposiciones constitucionales.

En desarrollo de las atribuciones conferidas por la Constitución de 1991, el Congreso expidió la ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior" con el objetivo, entre otros, de garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad de ese servicio público a través del ejercicio de la inspección y vigilancia del mismo.

De conformidad con el artículo 28 de esta ley, la autonomía universitaria se concreta en aspectos académicos, administrativos y financieros de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ella las universidades tienen derecho a darse y modificar estatutos; designar las autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar programas académicos; definir y organizar labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes; seleccionar los profesores; admitir alumnos; adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Es importante advertir sobre el régimen presupuestal de estas universidades que, según criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, no puede conferirse asimilación de ellas a los establecimientos públicos para esos efectos. En este caso la autonomía no puede ser de carácter restringido. Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión, comportan dentro de esa autonomía lo que la ley especial que las rige determine en materia presupuestal. Así lo quiso el legislador al excluirlas del grupo de entidades que, para esos fines, se equiparan a establecimientos públicos.

B. Manejo de la carrera administrativa.

El artículo 125 de la C. N. establece como norma general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, indica algunas excepciones para pertenecer a la misma y da a la ley la facultad de determinar los empleos que pueden ser considerados, igualmente, como excepción a esa regla. Este mandato fue desarrollado por la ley 27 del 23 de diciembre de 1992.

EL artículo 130 ibídem prevé la existencia de una Comisión Nacional del Servicio Civil encargada de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial. El artículo 12 de la ley anteriormente citada creó la referida Comisión.

La regulación constitucional previó en diferentes normas la creación de regímenes especiales de carrera para ciertas entidades, así : Fuerzas Militares (Art. 217); Policía Nacional (Art. 218); Fiscalía General de la Nación (Art. 253); Rama Judicial (Art. 256-1); Contraloría General de la República (Art.268-10); Procuraduría General de la Nación (Art. 279).

Sin embargo, el constituyente de 1991 en modo alguno tuvo la intención de suprimir las carreras especiales existentes con anterioridad a la expedición de la nueva Carta, pues del conjunto normativo que forma el sistema de la carrera administrativa sólo se infiere que pueden existir una carrera administrativa general y unas carreras administrativas especiales, algunas de la cuales deben organizarse por mandato expreso de la Constitución; pero las que regían antes de la expedición de la Constitución de 1991 continúan vigentes, tal como lo prevé la ley 27 de 1992, cuando en los incisos segundo y tercero del artículo 2º. preceptúa, respectivamente, que "Mientras se expiden las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, ¿ les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley" y que las "entidades y sectores con carreras especiales o sistemas específicos de administración de personal, continuarán rigiéndose por las normas vigentes para ellos consagradas en la Constitución y la ley".

Las universidades, no obstante su naturaleza jurídica de carácter autónomo, son parte del Estado y, por tanto, las personas que en ellas prestan sus servicios tienen la calidad de servidores públicos. La autonomía universitaria permite dos tipos de empleados: el personal docente y el personal administrativo. El personal docente, por expresa disposición de la ley 30 de 1992, está amparado por el régimen especial previsto en ella -como sucedía en vigencia de las normas que regían anteriormente- lo que no ocurre con el personal administrativo, pues por no existir norma expresa que le otorgue régimen especial de carrera le es aplicable el de carrera administrativa general y, por ende, ésta se halla sujeta a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Respecto del personal docente precisa advertir que la ley 27 de 1992, en su artículo 14, al determinar las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, exceptuó de dichas administración y vigilancia aquellas carreras que tengan carácter especial.

La Constitución Política, en el artículo 150 numeral 19 letras e) y f), otorga al Congreso la función de dictar una ley marco con sujeción a la cual el Gobierno Nacional debe fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, al igual que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Advierte así mismo, el precepto en mención, que esas atribuciones en lo referente a las prestaciones son indelegables en las corporaciones públicas territoriales, las que no podrán arrogárselas bajo ningún pretexto.

Respecto de este tipo de leyes marco el Consejo de Estado ha considerado que ellas dan a la rama ejecutiva un campo más amplio de acción para expedir las normas que han de desarrollarlas, pues no se encuentran en el nivel de los decretos reglamentarios comunes o tradicionales, que se orientan a aclarar o fijar el sentido de la ley. Los reglamentarios de leyes marco, por su parte, buscan poner en funcionamiento y ejecución los principios y políticas fijados por el legislador de manera general.

La Constitución asigna al Gobierno Nacional, y al Presidente de la República, funciones especiales en lo relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del país. Entre ellas se destacan la elaboración anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; la del plan nacional de desarrollo; la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y la facultad de disponer su inversión de acuerdo con las leyes.

La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene implicaciones en la política económica pues del manejo salarial depende en buena medida el equilibrio fiscal; de ahí que resulte congruente que al Presidente, que como se ha visto tiene responsabilidades en materia de política económica, se le asigne la atribución de regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y la de establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Como la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de las universidades estatales tiene influjo sobre las finanzas del Estado, no es coherente que ellas sean apartadas de la norma general que busca la homeóstasis presupuestal y el manejo armónico y estable de los recursos públicos.

La autonomía que atribuye la Carta a ciertos órganos no implica, necesariamente, que la fijación salarial y prestacional la realice el mismo organismo. Dicha autonomía nunca podrá ser absoluta dentro de nuestro actual Estado de derecho, menos aun en esa materia, puesto que los emolumentos no pueden superar la cifra del gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso.

En materia salarial y prestacional los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional se rigen por el decreto 1444 de 1992 y los vinculados a universidades públicas del orden territorial por el decreto 055 de 1994, que adoptó el régimen salarial y prestacional determinado en el primero, disposiciones éstas expedidas con base en las facultades otorgadas por la ley 4ª de 1992.

Esta constante se ha mantenido hasta el momento. En el año de 1997 el Presidente de la República expidió, al respecto, los siguientes decretos, todos el 10 de enero: No. 31, para fijar la escala de asignación básica de los empleos públicos de la rama ejecutiva, entes universitarios autónomos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y empresas sociales del Estado en el orden nacional; No. 72, sobre la remuneración de los empleados públicos de carácter administrativo de la Universidad Nacional; No. 74, que dicta disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional. Y en 1998, los decretos 46 y 74 ambos del 10 de enero. El primero establece el régimen salarial y prestacional para el personal de empleados públicos docentes de los Colegios Mayores, Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales del orden nacional y el segundo dicta normas en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las universidades estatales u oficiales.

Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales.

El Constituyente de 1991 estableció en el artículo 123 del nuevo estatuto constitucional que los servidores públicos son: los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas tanto territorialmente como por servicios.

De conformidad con el artículo 125 de la Carta los "empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera" y, como excepción, se encuentran los cargos de "elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley", todo lo cual permite concluir que salvo aquellos empleos determinados por disposición constitucional, corresponde al legislador decidir cuáles cargos no hacen parte de la carrera administrativa.

Para establecer cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción la jurisprudencia ha señalado varios criterios, entre ellos, que el cargo debe tener fundamento legal; que el legislador al ejercer dicha facultad no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, esto es, que la ley no puede producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción; es necesario que exista un principio suficiente de razón que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada y que la función exija confianza o implique decisión política.

En el capítulo III del título III la ley 30 de 1992 reguló lo referente al personal docente y administrativo de las entidades universitarias. Señala, sobre vinculación de docentes, tres categorías, a saber: a) Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo, catalogados como empleados públicos, que no son de libre nombramiento y remoción; ingresan por concurso de méritos y están sujetos a un régimen especial establecido en la misma ley 30; b) Los profesores de cátedra, que no son empleados públicos ni trabajadores oficiales y c) Los profesores ocasionales, a los que tampoco les otorga la categoría de empleados públicos ni de trabajadores oficiales.

En relación con el personal administrativo la precitada ley no efectúa ninguna clasificación del mismo y en el artículo 79 entrega al estatuto general de cada universidad la facultad de regular, como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario de aquél.

Cabe señalar que el estatuto básico es el que expide el Congreso mediante ley y el estatuto interno o reglamento de organización interna es el dictado por las juntas o consejos directivos; se trata de regulaciones sublegales, sometidas a la voluntad constitucional y a la ley, encargadas de puntualizar las reglas sobre el funcionamiento de las instituciones en el caso de la educación superior. Para su organización administrativa se les permite fijar los niveles de dirección, de asesoría y operativo, establecer los requisitos para la admisión del alumnado y la selección del personal docente.

El postulado constitucional de que "Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley" tiene alcance limitado, pues la premisa que la Constitución asume es que la Universidad para cumplir su misión requiere autonomía y ésta se manifiesta básicamente en una libertad de auto organización -darse sus directivas- y de auto regulación -regirse por sus propios estatutos- prerrogativas todas que deben desarrollarse dentro de las directrices generales señaladas por la ley.

Sobre el alcance de la autonomía universitaria esta Sala ha fijado su criterio, entre otras, en las consultas 609 del 25 de mayo de 1994, 787 del 11 de marzo de 1996 y 1044 del 30 de octubre de 1997. Igualmente lo ha hecho la Corte Constitucional en sentencias tales como la C-109 de 1994, C-195 de 1994, C-420 de 1995, T-515 de 1995, C-188 de 1996 y C-220 de 1997.

El concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores para lograr que el acceso a la formación académica en la educación superior tenga lugar dentro de un sistema libre de interferencias del poder público, tanto en el campo netamente académico como en el de la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero de la entidad educativa. Sin embargo, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las de carácter público, emancipadas por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio.

Si bien la norma constitucional dispuso que las universidades pueden "darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos", sujetó dicha facultad a lo previsto en la ley. Así, la ley 30 de 1992 al desarrollar el mandato superior establece que, en virtud de la autonomía universitaria que se les reconoce, este tipo de organismos pueden designar sus autoridades académicas y administrativas y que el régimen especial a ellas otorgado comprenderá, entre otros, la organización y elección de sus directivas. No obstante, una cosa es "designar y organizar sus directivas" y otra bien diferente clasificar a sus empleados, pues el primer supuesto no implica que el legislador se haya despojado de la competencia constitucional que tiene de efectuar dicha clasificación.

Lo anterior encuentra pleno sustento en el hecho de que, por ejemplo, no obstante el carácter de organismos autónomos otorgado por la Constitución al Banco de la República y a la Comisión Nacional de Televisión, el legislador al establecer el régimen de cada uno de ellos realizó la clasificación de sus empleados, tal y como se observa en la sección primera del capítulo V de la ley 31 de 1992 y en el capítulo II del título I de la ley 182 de 1995, respectivamente.

Como la ley 30 de 1992 no efectuó la clasificación de los empleados del nivel administrativo, mientras ello no se haga en norma jurídica de igual jerarquía, las universidades deben sujetarse a los lineamientos generales previstos en la ley 27 de 1992.

En cambio, la clasificación del personal docente sí se hizo en ese estatuto legal, al establecer tres categorías así: profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo; profesores de cátedra, y profesores ocasionales.

2. Se responde:

1º. ) El personal docente de las entidades universitarias autónomas, de conformidad con la ley 30 de 1992, que organizó al servicio público de la educación superior en desarrollo del artículo 69 de la Constitución Política, tiene un régimen legal especial y, por consiguiente, la competencia para la administración y vigilancia de su carrera no está dentro de las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Por el contrario, para el personal administrativo y por no existir norma expresa que le otorgue régimen especial de carrera, es aplicable el de carrera administrativa general y, por tanto, está sujeto a la administración y vigilancia de esa Comisión.

2º.) La fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales de las universidades del Estado, tanto docentes como administrativos es competencia del Gobierno Nacional, que lo hace con estricto cumplimiento de los criterios y objetivos contenidos en la respectiva ley marco dictada por el Congreso, hoy la ley 4ª de 1992.

3º.) La clasificación de los servidores públicos de las entidades universitarias autónomas corresponde al legislador. Para el personal docente lo hizo mediante la ley 30 de 1992. El personal administrativo deberá sujetarse a lo establecido en la ley 27 de 1992, mientras su clasificación no se haga por medio de una norma jurídica de igual jerarquía.

Transcríbase al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

El Art. 69 constitucional, al garantizar a las universidades autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con la ley, a la cual difiere la expedición de su régimen especial, consagró una figura nueva dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, el llamado "ente universitario autónomo", con características singulares que lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados con aquel carácter y que es, precisamente, una de las entidades autónomas a que aluden las disposiciones constitucionales. En desarrollo de las atribuciones conferidas por la Constitución de 1991, el Congreso expidió la ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el Servicio Público de Educación Superior" con el objetivo, entre otros, de garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad de ese servicio público a través del ejercicio de la inspección y vigilancia del mismo. Autorizada la publicación con oficio No. 4955 del 29 de abril de 1998.

Sobre el régimen presupuestal de esta universidad que, según criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, no puede conferirse asimilación de ellas a los establecimientos públicos para esos efectos. En este caso la autonomía no puede ser de carácter restringido. Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión, comportan dentro de esa autonomía lo que la ley especial que las rige determine en materia presupuestal. Así lo quiso el legislador al excluirlas del grupo de entidades que, para esos fines, se equiparan a establecimientos públicos. Autorizada la publicación con oficio No. 4955 del 29 de abril de 1998.

Las universidades, no obstante su naturaleza jurídica de carácter autónomo, son parte del Estado y, por tanto, las personas que en ellas prestan sus servicios tienen la calidad de servidores públicos. La autonomía universitaria permite dos tipos de empleados: el personal docente y el personal administrativo. El personal docente, por expresa disposición de la ley 30 de 1992, está amparado por el régimen especial previsto en ella -como sucedía en vigencia de las normas que regían anteriormente- lo que no ocurre con el personal administrativo, pues por no existir norma expresa que le otorgue régimen especial de carrera le es aplicable el de carrera administrativa general y, por ende, ésta se halla sujeta a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Respecto del personal docente precisa advertir que la ley 27 de 1992, en su artículo 14, al determinar las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, exceptuó de dichas administración y vigilancia aquellas carreras que tengan carácter especial.

Como la fijación de salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de las universidades estatales tiene influjo sobre las finanzas del Estado, no es coherente que ellas sean apartadas de la norma general que busca la homeótasis presupuestal y el manejo armónico y estable de los recursos públicos. La autonomía que atribuye la Carta a ciertos órganos no implica, necesariamente, que la fijación salarial y prestacional la realice el mismo organismo. Dicha autonomía nunca podrá ser absoluta dentro de nuestro actual Estado de derecho, menos aun en esa materia, puesto que los emolumentos no pueden superar la cifra del gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso. En materia salarial y prestacional los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional se rigen por el decreto 1444 de 1992 y los vinculados a las universidades públicas del orden territorial por el decreto 055 de 1994, que adoptó el régimen salarial y prestacional determinado en el primero, disposiciones éstas expedidas con base en las facultades otorgadas por la ley 4a. de 1992. Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el Art. 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la ley 4a. de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales.

La clasificación de los servidores públicos de las entidades universitarias autónomas corresponde al legislador. Para el personal docente lo hizo mediante la ley 30 de 1992. El personal administrativo deberá sujetarse a lo establecido en la ley 27 de 1992, mientras su clasificación no se haga por medio de una norma jurídica de igual jerarquía.